Принцип субсидиарности. 
Право Европейского союза. Т 1

Принцип субсидиарности (от лат. subsidium — помощь) является отражением политической концепции, согласно которой механизм управления обществом должен строиться «снизу вверх»: все проблемы, которые могут эффективно решаться на местах, должны находиться в компетенции муниципальных органов как наиболее близких к населению. Лишь в случае отсутствия такой возможности решение соответствующих проблем должно передаваться в компетенцию вышестоящих (и более отдаленных от граждан) уровней власти — регионального, общегосударственного и, наконец, наднационального (надгосударственного) в лице ЕС. Таким образом, каждый вышестоящий уровень власти является вспомогательным (субсидиарным) по отношению к нижестоящему и решает те задачи, с которыми он может справиться наиболее эффективным образом.

Концепция субсидиарности получила юридическое закрепление в ст. 1 ДЕС, согласно которой принятие решений в Союзе должно быть «в максимально возможной степени приближено к гражданам». Отсюда следует, что ЕС, даже при наличии у него законодательных и иных полномочий, должен воздерживаться от вмешательства в те вопросы общественной жизни, которые не менее эффективно могут быть решены центральными, региональными или муниципальными органами государств-членов.

В этом и заключается содержание второго принципа компетенции ЕС — принципа субсидиарности (англ. principle of subsidiarity; франц. principe de subsidiarite). Данный принцип распространяется на все категории и сферы компетенции Союза, кроме отнесенных к его исключительной компетенции (т.е. тех, где государства-члены в полном объеме передали суверенные права на европейский уровень): «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза» (§ 3 ст. 5 ДЕС).

Бремя доказывания того факта, что государства-члены не могут «достаточным образом» достигнуть соответствующих целей и что их может «лучше» достичь Союз, возлагается на институты ЕС, которые обязаны это делать при принятии каждого законодательного акта ЕС.

С этой целью Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности (приложен к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором) возлагает на Европейскую комиссию как основного субъекта законодательной инициативы обязанность перед внесением законопроектов «проводить широкие консультации». Когда уместно, эти консультации должны учитывать «региональное и местное изменение планируемых действий» ЕС, т. е. последствия будущих законодательных актов Союза для регионов и муниципалитетов государств-членов.

При внесении законопроекта в него должны быть включены соответствующие мотивировочные положения, которые сохраняются и в окончательном тексте документа (преамбуле регламента, директивы, решения ЕС). Например, в преамбуле Регламента (ЕС) № 1177/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям^[1], отмечается: «Поскольку цели настоящего Регламента, а именно, гарантировать высокий уровень защиты и содействия для пассажиров повсеместно в государствах-членах и обеспечить, чтобы хозяйствующие субъекты действовали в гармонизированных условиях на внутреннем рынке, не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами и поэтому, ввиду масштабов или последствий действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза, последний может принять меры в соответствии с принципом субсидиарности, закрепленным в статье 5 Договора о Европейском Союзе» .

Более подробная мотивация включается в пояснительную записку («карточку»), прилагаемую к каждому законопроекту.

Согласно Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности: «Доводы, позволяющие сделать вывод о том, что цель Союза может быть лучше достигнута на уровне последнего, должны опираться на качественные и, по мере возможности, на количественные показатели». Сюда относится, в частности, оценка финансовых последствий законопроекта, а также (в случае проекта директивы) оценка масштаба правовых реформ, которые должны будут провести государства-члены в целях ее трансформации в национальное законодательство.

Чтобы усилить гарантии соблюдения принципа субсидиарности, учредительные документы ЕС устанавливают для него не только последующий, но и предварительный контроль. В качестве субъекта последующего контроля принципа субсидиарности на уровне ЕС, как и в случае принципа наделения компетенцией, выступает Суд ЕС, который вправе аннулировать правовой акт ЕС, изданный с нарушением принципа субсидиарности.

В соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности иски об аннулировании правовых актов ЕС на основании нарушения принципа субсидиарности могут подаваться государствами-членами как от своего собственного имени, так и от имени своего парламента или его отдельной палаты. Кроме того, правом оспаривать законодательные акты на основании нарушения принципа субсидиарности наделен консультативный орган ЕС, состоящий из представителей местных и региональных властей государств-членов, — Комитет регионов (применительно к законодательным актам ЕС, которые принимаются после консультации с этим Комитетом, например, законодательство ЕС об охране окружающей среды).

Предварительный контроль за соблюдением принципа субсидиарности осуществляют национальные парламенты. На основании ст. 6 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности: «Любой национальный парламент или любая палата национального парламента в течение восьми недель со дня передачи проекта законодательного акта на официальных языках Союза может направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности» .

Отрицательные заключения должны быть приняты во внимание институтами ЕС, однако не связывают их при утверждении законопроекта. Более серьезные последствия наступают в том случае, если отрицательные заключения поступили со стороны значительного числа национальных парламентов.

С этой целью Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности закрепляет за каждым национальным парламентом два условных голоса. Если парламент государства-члена состоит из двух палат (например, Палата Общин и Палата Лордов в Великобритании), то каждая палата располагает одним голосом, подаваемым независимо от другой. Всего, таким образом, национальные парламенты (палаты) имеют в настоящее время 27? 2 = 54 условных голоса.

Если отрицательные заключения поступили от парламентов (палат), представляющих в совокупности 1/3 (по некоторым вопросам ¼) условных голосов, то законопроект подлежит повторной экспертизе на соблюдение принципа субсидиарности, по итогам которой принимается мотивированное решение отозвать, изменить проект или оставить его в прежнем виде.

Если отрицательные заключения представляют не менее ½ условных голосов национальных парламентов (палат), то проводится аналогичная экспертиза со стороны Европейской комиссии (как субъекта законодательной инициативы) плюс дополнительная проверка со стороны Европейского парламента и Совета ЕС (как законодательных институтов). Если в ходе этой дополнительной проверки Европейский парламент или Совет придет к заключению о несоответствии законопроекта принципу субсидиарности, то документ снимается с повестки дня.

Итак, принцип субсидиарности вместе с процедурами контроля за его соблюдением имеет своим назначением, с одной стороны, поставить барьер на пути чрезмерного вмешательства ЕС в общественную жизнь, с другой — сконцентрировать усилия ЕС на решении подлинно общих (европейских) проблем, которые государства — члены ЕС не в состоянии эффективно решить, действуя поодиночке.

• [1] JO L 334 du 17.12.2010. Р. 1.