Европейский парламент. 
Право Европейского союза. Т 1

Официальное наименование. Европейский парламент ведет свое происхождение от Общей ассамблеи ЕОУС, учрежденной в числе других институтов ЕОУС Договором об учреждении Европейского объединения угля и стал и (Парижским договором) 1951 г.

Термин «ассамблея» был использован для обозначения аналогичных институтов ЕЭС и Евратома. Однако в 1958 г. к тому времени уже единая Ассамблея Европейских сообществ провозгласила себя Парламентской ассамблеей, а в 1962 г. — Европейским парламентом.

Термин «Европейский парламент» был введен в учредительные документы ЕС в 1986 г. Единым европейским актом и отныне является единственным официальным наименованием представительного института ЕС.

В отечественной литературе (в том числе в настоящем учебнике) наряду с полным используется также сокращенное наименование данного Европейского парламента: Европарламент. Это сокращение, однако, является неофициальным и в документах самого ЕС не используется.

Функции. Ассамблея Европейских сообществ как прообраз Европейского парламента первоначально занимала очень скромное положение в институциональном механизме. В Договоре о ЕЭС (ст. 138) она характеризовалась как институт, осуществляющий «полномочия по обсуждению и контролю», а ее прерогативы в законодательной сфере сводились лишь к «консультации» Совета и Комиссии, т. е. высказыванию необязательных по своей силе заключений по законопроектам. Таким образом, Ассамблея являлась преимущественно консультативным институтом, хотя и имела некоторые властные полномочия (самое важное из них — право отправлять в отставку Комиссию путем выражения ей недоверия).

Однако в 70-с гг. XX в. началось постепенное повышение роли Европарламента, что является важнейшим фактором демократизации ЕС (преодоления «дефицита демократии» согласно терминологии европейской политической науки). В первую очередь Европейский парламент получил право совместно с Советом ЕС утверждать общий бюджет Европейских сообществ (ныне бюджет ЕС).

С 1979 г. Ассамблея стала избираться прямым всеобщим голосованием граждан государств-членов, что существенно повысило ее влияние и авторитет. Единый европейский акт 1986 г. не только официально переименовал Ассамблею в Европейский парламент, но и впервые наделил ее реальными полномочиями в законодательном процессе (ввел так называемую «процедуру сотрудничества», в рамках которой Совет мог преодолеть вето Европарламента на законопроект только единогласно).

ДЕС, в свою очередь, превратил Европарламент в институт, совместно законодательствующий с Советом ЕС по ряду вопросов («процедура совместного принятия решений», переименованная Лиссабонским договором 2007 г. в «обычную законодательную процедуру»).

Каждая последующая реформа учредительных документов ЕС (Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г. и, особенно, Лиссабонский договор 2007 г.) еще больше расширяла прерогативы Европейского парламента, прежде всего, в области законодательной власти. Одновременно Европейский парламент, аналогично представительным органам парламентарных республик и монархий, приобрел право избирать руководителя главного исполнительного института ЕС (Председателя Европейской комиссии) и утверждать весь состав Комиссии путем вотума доверия.

Таким образом, Европарламент постепенно превратился из преимущественно консультативного в полноценный институт политической власти на европейском уровне. Еще в 1999 г. этот факт получил подтверждение в одном из постановлений Европейского Суда по правам человека^[1]: «После Маастрихтского договора полномочия Европейского парламента более нс квалифицируются в качестве полномочий по „обсуждению и контролю“. Устранение подобной терминологии должно рассматриваться как свидетельство того, что Европейский парламент больше не есть чисто консультативный орган, но превратился в орган, призванный играть определяющую роль в законодательном процессе Сообщества»^[2].

После реформы, проведенной Лиссабонским договором, система основных направлений деятельности (функций) Европейского парламента закрепляется в § 1 ст. 14 ДЕС следующим образом: «Европейский парламент совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции. Он осуществляет функцию политического контроля и консультативную функцию согласно условиям, предусмотренным Договорами. Он избирает Председателя Комиссии» .

Таким образом, в настоящее время Европейский парламент как институт, представляющий на европейском уровне общие интересы граждан ЕС, осуществляет четыре функции:

• 1) законодательная функция, т. е. принятие законодательных актов ЕС (совместно с Советом ЕС);
• 2) бюджетная функция, т. е. принятие ежегодного бюджета ЕС и других актов, относящихся к его разработке и исполнению (совместно с Советом ЕС);
• 3) функция политического контроля, прежде всего, за Европейской комиссией;
• 4) консультативная функция применительно к отдельным вопросам, по которым Европейский парламент еще не приобрел права решающего голоса (например, по вопросам, входящим в предмет ОВПБ ЕС). Однако не исключено, что такое право будет предоставлено Европейскому парламенту в ходе последующих реформ учредительных документов ЕС с учетом тенденции к повышению его роли в институциональном механизме ЕС как фактора демократизации ЕС.

Система функций Европейского парламента определяет содержание предоставляемых ему полномочий, т. е. конкретных прав и обязанностей при издании законодательных и других актов ЕС. Кроме полномочий, корреспондирующих функциям, Европарламент также располагает рядом иных полномочий по управлению ЕС, в том числе по формированию других институтов, органов и учреждений ЕС (указанное в процитированном выше § 1 ст. 14 ДЕС избрание Председателя Европейской комиссии — важнейшее, но не единственное среди них).

Местонахождение. В соответствии с Протоколом об установлении местонахождений институтов, некоторых органов, учреждений и служб Европейского Союза (см. 4.1) местонахождением Европейского парламента является город Страсбург (Франция)^[3]. В Страсбурге также заседает Парламентская ассамблея Совета Европы, с которой иногда путают Европейский парламент^[4].

Согласно вышеуказанному Протоколу аппарат Европейского парламента (Генеральный секретариат) размещен в городе Люксембурге (столице одноименного государства — члена ЕС), а дополнительные заседания своей ежегодной сессии и заседания депутатских комиссий Европарламент проводит в столице Бельгии Брюсселе.

Наличие у Европейского парламента трех мест нахождения создает практические трудности в его работе, связанные с необходимостью регулярного переезда депутатов и персонала между разными городами ЕС. В связи с этим депутаты Европейского парламента неоднократно выражали желание сконцентрировать его работу в Брюсселе. Однако против такого шага возражает Франция, без согласия которой (а равно других государств — членов ЕС) не может быть пересмотрен Протокол об установлении местонахождений, являющийся составной частью учредительных документов ЕС.

• [1] Европейский Суд по правам человека — орган правосудия, учрежденный Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Он входит в институциональный механизм не ЕС, а Совета Европы, что делает его точку зрения в данном вопросе более беспристрастной и потому более ценной. В компетенцию Европейского Суда по правам человека входит рассмотрение дел, связанных с нарушением прав и свобод, гарантированных Конвенцией 1950 г. (см. гл. 5).
• [2] Данное постановление было вынесено в связи с тем, что гражданке Великобритании, жительнице Гибралтара Д. Мэтьюз было отказано в праве участвовать в выборах Европарламента, так как по инициативе Великобритании в Акт о прямых выборах в Европарламент 1976 г. была внесена специальная оговорка, разрешающая не проводить выборы в представительный институт ЕС на этой зависимой территории Великобритании. После прохождения внутригосударственных процедур Д. Мэтьюз подала жалобу в Европейский Суд по правам человека, ссылаясь на нарушение ее прав из ст. 3 Протокола 1 к Конвенции 1950 г., а именно, права на свободные выборы в органы законодательной власти. Ответ зависел от того, принадлежит ли Европарламент к таковой. В 1976 г., когда принимался оспариваемый акт. Ассамблея была консультативным органом. Однако затем ситуация изменилась. Проанализировав нормы учредительных документов ЕС, Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что Европарламент образует «составную часть законодательной власти в отношении к Гибралтару», а следовательно, непроведение там парламентских выборов неправомерно. Истица дело выиграла, и Суд в соответствии с Конвенцией (ст. 41) обязал Великобританию выплатить ей «справедливую компенсацию» в размере 45 тыс. ф. ст.
• [3] Выбор Страсбурга был обусловлен двумя главными соображениями: во-первых, этот город географически находится примерно в центре территории Западной Европы, страны которой являлись первоначальными государствами — членами ЕС; во-вторых, пребывание Европарламента в Страсбурге, расположенном на границе между Францией и Германией (и в прошлом неоднократно менявшем свою государственную принадлежность), считается символом исторического примирения между двумя крупнейшими государствами Западной Европы, символом мира и единства па континенте. По аналогичной причине в Страсбурге размещена штаб-квартира Совета Европы.
• [4] Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) — не только институт другой организации (Совет Европы, а не ЕС), но и с иным статусом. В отличие от Европейского парламента, ПАСЕ — орган межпарламентский, включающий делегатов от парламентов стран — участниц Совета Европы. Кроме того, Парламентская ассамблея (в Уставе Совета Европы она именуется «Консультативная ассамблея») обладает в основном совещательными полномочиями, т. е. даже с оговорками не может быть названа подлинным «парламентом» .