Принципы лесного права

Прежде всего, для любой отрасли права необходимо отметить важность выявления принципов, которыми следует руководствоваться при правовом регулировании соответствующих общественных отношений. Роль принципов определяется тем, что они в обобщенном виде выражают сущность регулируемых отношений, закрепляют государственную политику, способствуют единообразному толкованию правовых норм.

Слово «принцип» буквально означает руководящую идею, основу, первоначало, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности и т. п.)1. Под отраслевыми принципами необходимо понимать исходные руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования однородных общественных отношений2.

Основополагающие положения для конструирования принципов лесного права содержатся в Конституции РФ, значение которой заключается в том, что правовые нормы, содержащиеся в ней, являются определяющими для всех иных источников правового регулирования лесных отношений. Так, например, ст. 9 Конституции РФ провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

По вопросу необходимости нормативного закрепления принципов среди ученых нет единства.

Одни ученые полагают, что правовые принципы непременно должны получить нормативное закрепление-5, другие — что правовые принципы выражаются «духом», а не «буквой» закона и не обязательно должны быть прямо сформулированы в нормативных правовых актах, а могут вытекать из совокупности юридических норм и законодательства в целом.

Вторая позиция представляется более обоснованной. Законодатель может и не закрепить принципы какой-либо отрасли в законодательном акте либо закрепить не в полной мере. Возможна ситуация, когда законодатель закрепляет не основные ведущие идеи, а положения, не имеющие большой значимости. В этом случае нельзя говорить, что принципы отрасли права отсутствуют: просто они не будут предусмотрены в законодательстве. Поэтому принципы права и принципы законодательства нельзя считать идентичными понятиями, они могут не совпадать. Принципы права устанавливают не только требования к правовым нормам, но и к реальным отношениям субъектов.

Основываясь на общераспространенном понимании принципов права как руководящих начал, характеризующих его содержание1, в науке было разработано следующее определение принципов лесного права: «Принципы лесного права — это выраженные в нормах, пронизывающие и объединяющие все институты этой отрасли права такие ее качественные особенности (руководящие начала), которые обеспечивают рациональное и комплексное использование лесов, их воспроизводство и охрану…» .

В ранее действовавшем Лесном кодексе РФ 1997 г. специальной статьи, посвященной принципам лесного законодательства, не было. Однако ст. 2 ЛК РФ 1997 г. предусматривалось, что лесное законодательство РФ направлено на обеспечение рационального использования и охраны лесов, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования. В ст. 50 ЛК РФ 1997 г. были предусмотрены основные принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов: устойчивое развитие; рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесного фонда в интересах Российской Федерации и субъектов РФ, а также несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.

В отдельные статьи ЛК РФ 1997 г. законодатель включил принципы, которыми необходимо было руководствоваться при осуществлении той или иной деятельности в области лесного хозяйства. Так, в абз. 1 ст. 62 ЛК РФ 1997 г. содержалась норма, согласно которой расчетная лесосека определялась при лесоустройстве по каждому лесхозу федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства исходя из принципов рационального, непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом.

Таким образом, в ЛК РФ 1997 г. не содержалось отдельной статьи, содержащей принципы лесного законодательства, а были предусмотрены лишь принципы отдельных лесных институтов. Между тем основной задачей при исследовании принципов лесного права выступает задача построения системы принципов с необходимой их внутрисистемной дифференциацией.

В связи с этим возникает вопрос, распространяются ли принципы гражданского права, предусмотренные ст. 1 ГК РФ, на лесные правоотношения или нет.

Основными гражданско-правовыми принципами являются следующие: равенство участников регулируемых гражданским законодательством отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав и др. (ст. 1 ГК РФ). Данными принципами следует руководствоваться при регулировании лесных имущественных отношений, основанных на равенстве их участников. Но их сложно применить к регулированию большинства лесных отношений (тем более к регулированию лесных неимущественных отношений), поскольку в них преобладают публичные элементы: приоритет охраны лесов перед их использованием, обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду, исключительная государственная собственность на большинство лесов и др. Сохранить леса возможно только при условии регулирования лесных отношений нормами лесного права.

Каждая отрасль права предназначена для регулирования «своего круга» отношений. Одна определенная отрасль права не может охватить специфику иной отрасли, урегулировать «чужие» отношения надлежащим образом.

Таким образом, ясно, что принципами гражданского права фактически нельзя урегулировать лесные общественные отношения в надлежащей степени, обеспечить охрану и рациональное использование лесов. Законодательством оставлен приоритет за ЛК РФ перед ГК РФ при регулировании лесных отношений (ч. 2 ст. 3 ЛК РФ).

Лесной кодекс РФ — это основной акт лесного законодательства, в нем закреплены принципы этой отрасли законодательства. Принципы в сжатом виде выражают содержание всей отрасли права, ее специфику.

Нельзя регулировать лесные отношения также с помощью принципов ЗК РФ, поскольку они предназначены для регулирования иного самостоятельного природного объекта — земельного участка (ст. 1 ЗК РФ).

В принципах земельного права не отражена специфика лесов. Принципы земельного права приспособлены для установления правового режима земель, а не лесов. Это обусловлено различием между земельным и лесным правом.

Различие между отраслями права можно провести по следующему основанию. Одним из используемых критериев отграничения отраслей друг от друга является используемый метод.

Методом лесного права является сочетание императивного и диспозитивного начала в регулировании лесных отношений в пропорции приблизительно 50: 50. Данное сочетание является особенностью лесного права. Так, например, в экологическом праве в узком смысле (без учета природоресурсных норм) преобладает императивный метод над диспозитивным. В гражданском праве господствует диспозитивный метод.

Закрепление принципов лесного права в действующем Лесном кодексе РФ (ст. 1) следует рассматривать как большое достижение. Однако положения статьи нельзя считать удачными и до конца проработанными. В науке есть различные мнения насчет того, все ли принципы отрасли права одинаковы важны. При небольшом количестве принципов выделить наиболее важные сложно. Статья 1Л К РФ насчитывает 11 пунктов, вследствие чего можно сделать вывод, что в Кодексе закреплено не менее 11 принципов лесного права. Вместе с тем вызывает сомнение, что все перечисленные в данной статье положения следует рассматривать в качестве одинаково важных основополагающих принципов.

При выделении принципов лесного права необходимо учесть свойства лесов и их значение. Леса России имеют огромное значение для всего мира. Российская Федерация обладает природными богатствами большого национального и общемирового значения, крупнейшими в мире ресурсами и ценностями общечеловеческого значения для сохранения биоразнообразия и предотвращения нарушений мирового климата. Россия располагает самыми большими запасами леса — 22% лесов планеты Земля.

Леса обладают природными особенностями: длительным сроком достижения спелости древесины, составляющим 80−200 лет; важными средообразующими, водоохранными, защитными и иными экологическими функциями; возможностью одновременного использования нескольких видов лесных ресурсов (заготовка древесины, живицы, пищевых лесных ресурсов) и др.

В соответствии со ст. 1 ЛК РФ лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

• 1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;
• 2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
• 3) использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;
• 4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
• 5) воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;
• 6) обеспечение охраны и защиты лесов;
• 7) участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах;
• 8) использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;
• 9) подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;
• 10) недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;
• 11) платность использования лесов.

Ведущее и определяющее значение имеют принципы лесного права, перечисленные в п. 1, 3 и 6, которые отражают особенности лесов как природного объекта. Их можно считать основополагающими принципами.

Эти принципы раскрываются и конкретизируются в других принципах, установленных ст. 1 ЛК РФ.

Обеспечение охраны и защиты лесов (п. 6 ст. 1 ЛК РФ) можно рассматривать в качестве краеугольного камня лесного законодательства. Для этого оно и необходимо. В ходе потребления природных ресурсов необходимо осуществлять их охрану — лучшим способом защиты природы является ее охрана. «При условии качественного и своевременного лесовосстановления лес можно использовать вечно». Второй принцип (п. 1 ст. 1 ЛК РФ) является важнейшим принципом организации управления в области рационального использования и охраны лесов. Данный принцип реализуется в положениях гл. 10 ЛК РФ, в которой раскрываются основные направления деятельности государства по обеспечению рационального использования и охраны лесов. Использование лесов основывается на природно-экологической характеристике леса. Экологическое значение лесов, длительные сроки их выращивания необходимо учитывать при использовании лесов (п. 3 ст. 1 ЛК РФ). Ввиду этих причин в законодательстве устанавливаются ограничения на их вырубку. «Лесное законодательство должно базироваться на важнейших положениях теории и практики лесоводства как науки» .

Необходимо отметить, что ст. 1 ЛК РФ нуждается в совершенствовании, поскольку некоторые из закрепленных принципов не имеют самостоятельного характера, а развивают и дополняют основные принципы, носят уточняющий характер.

Так, нельзя отрицать важность и необходимость сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ). Вместе с тем данная деятельность включается в понятие охраны лесов, детализируя принцип обеспечения охраны и защиты лесов, предусмотренный п. 6 ст. 1 ЛК РФ.

В содержание принципа охраны и защиты лесов включается воспроизводство лесов, улучшение их качества, повышение продуктивности лесов (п. 5 ст. 1 ЛК РФ), а также использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (п. 8 ст. 1 ЛК РФ). Данные положения развивают, дополняют, усиливают его действие.

В п. 4 ст. 1 ЛК РФ в качестве принципа определено обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ). Данный принцип является весьма близким по смыслу с принципом, закрепленным в п. 3 ст. 1 ЛК РФ, следует из этого принципа.

Научно обоснованное, многоцелевое использование лесов в качестве задачи лесного законодательства было предусмотрено и в ранее действовавшем Лесном кодексе РФ 1997 г. (ст. 2).

Следует отметить, что данный принцип закреплен и в зарубежном законодательстве. В законе США 1960 г. «О многоцелевом и устойчивом использовании лесов» принцип сбалансированного многоцелевого использования занимает центральное место и закреплен в качестве политики федерального правительства. Он также провозглашен в качестве основы организации управления лесным хозяйством1.

Принцип многоцелевого использования лесов находит наиболее яркое свое отражение в праве граждан свободно находиться в лесах (ст. 11 ЛК РФ). С этой целью Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» «были внесены изменения в ЛК РФ, согласно которым лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей (ч. 8 ст. 11 Л К РФ). Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях, предусмотренных ЛК РФ. При этом такие случаи ЛК РФ не предусмотрены.

Данный принцип реализуется и в ч. 2 ст. 25 ЛК РФ, согласно которой леса могут использоваться для одной или нескольких целей, предусмотренных ч. 1 ст. 25 ЛК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами.

Принцип непрерывности и неистощительности лесопользования проявляется в том, что все лесные богатства должны непрерывно использоваться для удовлетворения все возрастающих потребностей общества в древесине и иной лесной продукции. В то же время при определении размера рубки древесины необходимо исходить из требований расчетной лесосеки. Это и обеспечит не только непрерывность, но и неистощительность лесопользования.

Принцип участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах, предусмотренный п. 7 ст. 1 ЛК РФ, носит декларационный характер. В ЛК РФ практически отсутствуют нормы, его реализующие. Учитывая ухудшающуюся экологическую обстановку, широкомасштабную вырубку лесов, необходим общественный контроль за использованием лесов. Общество является наиболее заинтересованной стороной в обеспечении благоприятной окружающей среды.

Положения, закрепленные в п. 9−11 ст. 1 ЛК РФ, можно рассматривать в качестве принципов, обеспечивающих реализацию основных принципов ЛК РФ: подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций (п. 9); недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления (п. 10); платность использования лесов (п. 11). С помощью этих положений и достигается реализация принципа охраны и защиты лесов.

Важно обратить внимание на то, что классификация принципов на основные и не основные не ставит под сомнение значение и юридическую силу последних.

В развитие принципа охраны и защита лесов целесообразно было бы закрепление в ЛК РФ такого требования к использованию лесов, как необходимость соблюдения научно обоснованных норм лесопользования, которое было предусмотрено абз. 7 ст. 79 ЛК РФ 1997 г.