Полномочия. 
Право Европейского союза. Т 1

Система полномочий Совета в целом соответствует системе его функций. Это, в первую очередь, законодательные полномочия (?) и бюджетные полномочия (Б), которые осуществляются совместно с Европейским парламентом (подробнее см. 4.2). Возложение на Совет функции определения политики и координационной функции сопровождается наделением его политико-административными полномочиями (В). Кроме того, Совет имеет ряд иных полномочий, которые не могут быть отнесены к основным направлениям его деятельности (функциям), например, полномочия по формированию других институтов, органов и учреждений ЕС (Г).

А. Законодательные полномочия

Законодательные полномочия Совета включают в себя издание законодательных актов в форме регламентов, директив и решений по различным вопросам, отнесенным учредительными документами к компетенции ЕС. Законодательные полномочия, как и лежащая в их основе законодательная функция, в настоящее время являются совместными с институтом ЕС, представляющим интересы всех граждан Союза, — Европейским парламентом. Соответственно, при их реализации Европейский парламент выступает как своеобразная «нижняя» палата, Совет — как «верхняя», а оба законодательных института, вместе взятые, — как «созаконодатели». При этом Европейский парламент всегда указывается первым («регламент Европейского парламента и Совета» и т. д.).

После реформы Лиссабонского договора в отношении большинства вопросов, отнесенных к компетенции ЕС, законодательные акты издаются Европейским парламентом и Советом посредством «обычной законодательной процедуры» , т. е. с общего согласия двух законодательных институтов. То же самое имеет место в двух разновидностях " специальной законодательной процедуры" , когда Европейский парламент принимает законодательный акт после одобрения Совета или, напротив, Совет принимает его с одобрения Европарламента.

В рамках старейшей (существующей с 1950;х гг.) и продолжающей использоваться по некоторым вопросам (например, налоговое законодательство ЕС) разновидности специальной законодательной процедуры — консультативной процедуры, Совет имеет большие права в законодательном процессе, чем Европейский парламент. В рамках этой процедуры он единолично издает законодательный акт (обычно по предложению Европейской комиссии) «после консультации» с Европарламентом. Последний в данном случае имеет только право отлагательного вето (возможность задержать принятие своего заключения по законопроекту и, тем самым, отложить утверждение законодательного акта).

Итак, независимо от типа используемой законодательной процедуры все законодательные акты ЕС должны получить одобрение Совета. Поскольку в Совет входят представители национальных правительств, это означает, что для принятия или изменения каждого законодательного акта ЕС необходимо одобрение правительств государств-членов.

В то же время указанное одобрение не обязательно должно быть единогласным. В настоящее время Совет, по общему правилу, постановляет квалифицированным большинством голосов, т. е. может одобрить законодательный акт вопреки позиции представителей отдельных государств-членов, оставшихся в меньшинстве (см. ниже). Принятый Советом акт, тем не менее, действует на всей территории ЕС.

Б. Бюджетные полномочия

Бюджетные полномочия Совета включают в себя утверждение ежегодного бюджета ЕС, многолетнего финансового рамочного плана, определяющего предельные суммы бюджетных расходов на несколько лет, а также законодательных актов, относящихся к исполнению бюджета и защите финансовых интересов ЕС, в том числе финансового регламента ЕС^[1].

Как и законодательные полномочия, бюджетные полномочия осуществляются Советом совместно с Европейским парламентом. В источниках права ЕС оба института вместе обозначаются гермином «бюджетная власть» ЕС. Совет также представляет Европейскому парламенту рекомендацию по освобождению Европейской комиссии, отвечающий за исполнение бюджета, от обязательств за истекший финансовый год. Европейский парламент, однако, не обязан следовать этой рекомендации.

Еще одним важным полномочием Совета в бюджетной сфере является установление системы собственных ресурсов ЕС, т. е. источников финансирования доходной части бюджета ЕС. Соответствующее решение Совета принимается им единогласно после консультации с Европейским парламентом. В отступление от общего правила вступления в силу законодательных актов ЕС оно требует последующей ратификации всеми государствами-членами: «Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и для осуществления своей политики. Без ущерба иным доходам, бюджет Союза в полном объеме финансируется за счет собственных ресурсов. Совет, постановляя единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с Европейским парламентом, принимает решение, которым устанавливаются положения, подлежащие применению к системе собственных ресурсов Союза. В этих рамках допускается вводить новые категории собственных ресурсов или отменять какую-либо из существующих категорий. Данное решение вступает в силу только после одобрения государствами-членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них» (ст. 311 ДФЕС).

Система собственных ресурсов, из которых формируется бюджет ЕС, впервые была утверждена в 1970 г. и, с некоторыми изменениями, существует по сей день. Она сочетает в себе черты, свойственные формированию бюджетов как международных организаций (ежегодные отчисления стран-участниц в зависимости от их экономического потенциала), так и суверенных государств (таможенные пошлины и некоторые другие налоги и сборы, зачисляемые в бюджет ЕС).

Согласно действующему решению о системе собственных ресурсов ЕС, принятому еще до вступления в силу Лиссабонского договора (Решение 2007/436/ЕС, Евратом Совета от 7 июня 2007 г. о системе собственных ресурсов Европейских сообществ)^[2], основными источниками собственных ресурсов ЕС являются пошлины общего таможенного тарифа; другие установленные ЕС пошлины и сборы, взимаемые в торговле с третьими странами (например, антидемпинговые пошлины); часть доходов государств-членов от взимания налога на добавленную стоимость; отчисления государств-членов, соответствующие размеру их валового внутреннего продукта. За счет последнего источника в настоящее время формируется наибольшая часть (свыше 70%) бюджетных доходов ЕС.

• [1] Совет также наделен рядом полномочий по контролю за подготовкой и исполнением бюджетов государств-членов, в том числе по наложению санкций на государства-члены, допустившие чрезмерный бюджетный дефицит. Соответствующие прерогативы Совета относятся к его политико-административным полномочиям, в то время как бюджетные полномочия охватывают только вопросы, связанные с принятием и исполнением бюджета самого ЕС.
• [2] JO L 163 du 23.6.2007. Р. 17.