Общие правила назначения административных наказаний

Общие правила назначения административных наказаний представляют собой основополагающие начала (принципы), которыми должны руководствоваться судьи, уполномоченные органы и их должностные лица при наложении административного наказания на лицо, совершившее административное правонарушение. Эти правила призваны ориентировать должностных лиц органов внутренних дел на неукоснительное следование конституционным началам уважения прав и интересов человека и гражданина и ограничение их исключительно в строгом соответствии с законодательством. Их учет, с одной стороны, обеспечивает необходимую унификацию административной юрисдикции, объективно обусловленную требованиями действующего законодательства о строгом и единообразном применении правовых норм, а с другой — позволяет в рамках, установленных законом, персонифицировать меры административной ответственности за конкретные правонарушения с целью обеспечения соразмерности наказания содеянному.

По общим правилам назначения административных наказаний, предусмотренным в ст. 4.1 КоАП РФ, должностные лица и уполномоченные органы, правомочные привлекать к административной ответственности физических лиц, должны учитывать следующие обстоятельства:

• — характер совершенного административного правонарушения;
• — личность виновного, его имущественное положение;
• — обстоятельства, как смягчающие, так и отягчающие административную ответственность.

Основополагающим правилом наложения наказания является законность его применения.

Правомочное должностное лицо может наложить на правонарушителя только то административное наказание, которое установлено законодательством, и лишь в пределах санкции, предусмотренной конкретной статьей Особенной части КоАП РФ или соответствующего закона субъекта РФ. В статьях закона нормативно закреплены пределы размеров наказаний. Эти пределы определяются путем указания их низшей и высшей границы (например, штраф — ст. 3.5) или предельного размера наказания (например, административный арест — ст. 3.9).

Исключительно важное значение имеет неукоснительное соблюдение предусмотренных законодательством требований, предъявляемых к порядку их применения. Орган (должностное лицо), налагающий административное наказание, не может выйти за пределы санкций правовой нормы, предусматривающей ответственность за конкретное правонарушение. К сожалению, это требование закона в ряде случаев не соблюдается, что является грубейшим нарушением принципа законности.

Имеющиеся в законодательстве об административных правонарушениях альтернативные санкции позволяют органу (должностному лицу) выбирать не только размер, но и вид наказания. Например, ст. 20.1 КоАП РФ предусматривает наложение либо административного штрафа, либо применение административного ареста.

При этом необходимо соблюдать важнейшее требование закона — за конкретное административное правонарушение может быть наложено только одно (основное) наказание. При его выборе нужно правильно избрать норму, по которой надлежит квалифицировать совершенные противоправные деяния (действия или бездействия). В то же время законодательство предусматривает наложение наряду с основным дополнительного наказания. Причем количество наказаний, которые могут быть применены в качестве дополнительных, строго ограничено законом (ст. 3.3 КоАП РФ).

Соблюдение требований действующего законодательства заключается также в том, чтобы учесть некоторые особенности административного законодательства страны. Действующим КоАП РФ и нормами региональных законов не предусмотрена ответственность за покушение на административное правонарушение. При указанных обстоятельствах в действиях лица отсутствует состав административного правонарушения.

Общие правила применения административных наказаний должны способствовать тому, чтобы «всякий, кто не нарушил закона, не мог быть наказан, а тот, кто виновен в нарушении, не ушел от ответственности. Вместе с тем обеспечение законности применения наказаний предполагает также исключение субъективизма, ошибочные трактовки государственной целесообразности, наконец, просто ошибок, вызванных неопытностью, недостаточной квалификацией отдельных должностных лиц»^[1].

КоАП РФ предусмотрена возможность освобождения от наказания. Такая ситуация возникает при малозначительности совершенного административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). Как правило, к разряду малозначительных административных правонарушений могут быть отнесены правонарушения, за совершение которых закон предусматривает административное наказание в виде предупреждения или минимального размера штрафа.

В качестве иллюстрации можно привести следующее: 27 апреля 2012 г. у здания администрации Орловского района Кировской области студентами был проведен пикет, обусловленный опубликованием в местных газетах главой Орловского городского поселения обвинения студентов в загрязнении воздуха. Комиссией по делам несовершеннолетних студентам с применением ст. 29. КоАП РФ объявлено устное замечание^[2].

Кроме того, законодательством об административных правонарушениях органам (должностным лицам), рассматривающим дело, при определенных условиях предоставлена возможность применить в отношении нарушителя устное замечание — метод воспитательного воздействия, который не связан с административным наказанием.

В КоАП РФ отсутствует перечень малозначительных правонарушений.

Из практики установлено, что малозначительные административные правонарушения — это такие нарушения, которые не представляют большой опасности и не наносят сколько-нибудь значительного ущерба государственным органам и охраняемым законом общественным отношениям.

Судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении и применении ст. 2.9 КоАП РФ, обязаны рассмотреть все стороны нарушения, оценить его последствия, убедиться, что совершением проступка не нанесен существенный ущерб государственным интересам, исследовать обстановку, в которой совершено нарушение, личность нарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, и т. д.

Исследуя в совокупности все установленные данные, судья, орган, должностное лицо, принимая решение по административному делу, решают вопрос об освобождении лица, допустившего правонарушение, от административной ответственности и возможности ограничиться устным замечанием.

Являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии следующих обстоятельств:

• — административное правонарушение должно быть совершено впервые;
• — отсутствие причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• — отсутствие имущественного ущерба.

В некоторых случаях административное наказание в виде административного штрафа не подлежит замене на предупреждение.

В случае замены административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение дополнительное административное наказание, предусмотренное соответствующей статьей раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях, не применяется.

Важнейшее значение при наложении административных наказаний имеет необходимость соблюдения их индивидуализации. Об этом говорится во многих статьях КоАП РФ, например, конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых эти промыслы являются основным законным источником средств к существованию (ч. 2 ст. 3.7); административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, войск национальной гвардии РФ, Государственной противопожарной службы и таможенных органов (ч. 2 ст. 3.9). Наиболее ярко индивидуализация проявляется в законодательном закреплении обстоятельств, смягчающих (ст. 4.2) и отягчающих (ст. 4.3) ответственность за совершение правонарушений, в возможности при их малозначительности освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9) и других правовых нормах.

Индивидуализация заключается в сочетании справедливости и целесообразности применения административного наказания в каждом конкретном случае. Органы (должностные лица) административной юрисдикции обязаны учитывать характер и степень общественной опасности совершенного проступка, личность правонарушителя, наличие (отсутствие) смягчающих и отягчающих обстоятельств. Значение индивидуализации трудно переоценить. В то же время приходится констатировать, что в правоприменительной практике это требование закона в ряде случаев не учитывается. Например, не приводятся ни обоснования доказанности вины правонарушителя, ни юридическая квалификация проступка, не мотивируется выбор вида и размера наложенного административного наказания, не уделяется внимание анализу обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность. В результате снижается воспитательное значение института применения наказания, а у правонарушителя формируется мнение о необъективности и некомпетентности органа (должностного лица). Суть данного принципа выражается в том, чтобы на основе всесторонней, полной и объективной оценки совершенного правонарушения и личности правонарушителя избрать наказание, которое бы наиболее эффективно достигало целей воспитания нарушителя, предупреждения новых правонарушений.

Выяснение обстоятельств, относящихся к личности правонарушителя, необходимо для смягчения или усиления наказания. Так, применение некоторых его видов связывается с особой характеристикой правонарушителя. Административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений.

При определении вида и размера наказания необходимо учитывать степень вины правонарушителя. Административное наказание может быть наложено не за любое несоблюдение правовых норм, а лишь за те из них, за нарушение которых действующим законодательством предусмотрена административная ответственность.

Установление фактического имущественного и материального положения правонарушителя в значительной степени повышает эффективность наказания. Малоэффективно, например, применение наказания в виде административного штрафа на неработающего или находящегося на чьем-то иждивении правонарушителя, гражданина, получающего пенсию по случаю потери кормильца.

Для характеристики личности важно выяснить, является ли противоправное поведение гражданина случайным, преднамеренным или злостным, свидетельствующим о его антиобщественной поведенческой установке и образе жизни. Если правонарушение совершено группой лиц, необходимо установить степень участия и вины каждого, индивидуальные особенности соучастников.

Особо выделяются факторы, влекущие правовые последствия на условия жизнедеятельности в будущем юридического лица. Это имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие (добровольное возмещение причиненного ущерба, устранение причиненного вреда) и отягчающие (повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек один год) обстоятельства.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Это положение также является принципиально новым, несмотря на то, что в целом оно знакомо законодательству РФ, например, налоговому. Неисполнение обязанности влечет определенные правовые последствия: при совершении нового административного правонарушения в сроки, предусмотренные ст. 4.6 КоАП РФ, оно может рассматриваться в качестве повторного и тем самым повлечь усиление административной ответственности в пределах санкции соответствующей статьей Особенной части.

Должностное лицо в повседневной практической деятельности должно неукоснительно руководствоваться требованием закона о применении административного наказания в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. Исключение составляют случаи, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от нарушителя не поступило ходатайство об его отложении. Заочное применение административного наказания нежелательно. Задача юрисдикционного органа заключается не столько в наказании, сколько в воспитании и перевоспитании нарушителей, а это может быть достигнуто лишь при личном присутствии виновного при наложении на него административного наказания. Особенно это важно в случае применения к нему таких мер административного воздействия, как предупреждение.

Верховный Суд РФ неоднократно обращал внимание на необходимость присутствия при рассмотрении дела лица, привлекаемого к административной ответственности. По мнению высшей судебной инстанции, не извещение лица о месте и времени рассмотрения дела, а также рассмотрение дела заочно без его согласия следует расценивать как нарушение порядка применения административного наказания, являющегося обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело и применяющих наказание.

Следует особо отметить, что неукоснительное соблюдение органами (должностными лицами) требований индивидуализации наказания является надежной гарантией вынесения обоснованного и справедливого постановления о наложении административного наказания.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Определите признаки административной ответственности и ее отличие от других видов юридической ответственности.
• 2. Назовите принципы административной ответственности.
• 3. Что является основанием административной ответственности?
• 4. Что такое административное наказание?
• 5. Определите соотношение административного наказания и административной ответственности.
• 6. Каковы цели и задачи административного наказания?

• 7. Какие виды административных наказаний предусмотрены законом?
• 8. Каковы общие правила назначения административного наказания?
• 9. Какие обстоятельства смягчают административную ответственность?
• 10. Какие обстоятельства отягчают административную ответственность?
• 11. Каковы правила назначения административного наказания за совершение нескольких административных правонарушений?
• 12. Какая давность привлечения к административной ответственности?
• 13. Каков срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию?
• 14. Какой порядок возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением?
• 15. Назовите особенности назначения наказания военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, сотрудникам Следственного комитета РФ и органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, таможенных органов.

• [1] См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность (сущность, применение и эффективность административных взысканий). Л., 1975. С. 229.
• [2] Обзор об участии несовершеннолетних в публичных и массовых мероприятиях (распоряжение первого заместителя МВД России от 10 декабря 2012 г. № 7878).