Автоматизированная информационная система «Правовой мониторинг»

Система правового мониторинга возможна только на основе формирования информационной системы «Правовой мониторинг». Непременным условием осуществления учета, инвентаризации и последующего мониторинга является использование информационных технологий в этой области. Здесь встают вопросы создания специальных программ для учета, инвентаризации, которыми должны пользоваться структуры организации систем управления и правового регулирования на уровне первичной обработки нормативных правовых документов. Эти технологии хорошо отработаны и действуют в специальных информационно-поисковых системах: «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс» и др. Для того чтобы каждый правотворческий орган и субъект правоприменения овладел правилами осуществления учета, инвентаризации и отслеживания жизни определенного акта и их массивов, необходимо введение основ систематизации и классификации нормативного правового материала и обучение работе по соответствующим программам на ЭВМ. Необходима электронная система сбора и обработки электронных паспортов разных видов нормативных правовых актов. Это же требуется и для осуществления экспертной работы по различным критериям и на разных стадиях работы с нормативным материалом.

Для получения обобщенных данных в различных разрезах мониторинга необходима общероссийская автоматизированная система «Правовой мониторинг» или «Мониторинг законодательства и правоприменения». В этом случае нужна и концепция такой общероссийской автоматизированной системы, разработка ее правового статуса и определение ряда организационных проблем ее деятельности. Эта постоянно действующая система должна создаваться как распределенная по регионам и ветвям государственной власти и их конкретным органам, как система, основанная на единых стандартах и методиках работы с нормативными правовыми актами на базе применения современных информационных технологий. Что касается методики проведения мониторинга правоприменения, то уже начата работа по организации такой системы и ее представления на специальном портале Минюста России.

Еще одним важным условием системности мониторинга является его структурно-организационное обеспечение и координация деятельности всех центров, осуществляющих эту деятельность. Первые шаги в этом направлении уже обозначились на примере Ставропольского края, Московской области. Много полезных начинаний и в других регионах.

Системность мониторинга предполагает определение правового пространства его проведения. Уже отмечалось, что понятие правового пространства не имеет однозначного толкования и нормативной дефиниции. В этом вопросе просматривается несколько аспектов. Это может быть «пространство», в котором действуют субъекты законодательной инициативы, пространство, в котором действуют субъекты правового нормотворчества на уровне принятия законов, а также принятия подзаконных нормативных актов. Деятельность субъектов правоприменения, как уже определено на предыдущих стадиях разработки проблемы, разделяется на сферу исполнительной власти и местного самоуправления и сферу деятельности субъектов в правоохранительной системе. В этих вариантах «пространство» определено сферой компетенции субъектов нормотворческой инициативы и права принимать определенные правовые акты.

В другом варианте " правовое пространство" , которое интересует мониторинг, определено более широко. Оно включает и сферу действия нормативных правовых актов, т. е. охватывает не только правоприменение, но и правоисполнение. В это пространство включаются уже и отношения исполнительного свойства, принятие индивидуальных актов, заключение договоров публичного и гражданско-правового характера, совершение иных сделок. Пространство в этом случае, на первый взгляд, будет совпадать с границами государства. Но сегодня это не так. Расширяется фронт отношений, выходящих за пределы государственной границы в связи с использованием глобальных сетей, Интернета. Сетевая природа распространения информации существенно отражается и на правовой информации, и на пространстве жизни нормативных правовых актов определенного государства. Россия здесь не исключение.

Возникают и более тонкие проблемы. Одна из них касается правового пространства действия федерального закона и иных актов нормативного характера, исходящих от Президента РФ, Правительства РФ. Эти нормативные акты действуют на всей территории России. Вопрос возникает в связи с пониманием режима «исключительного ведения» субъектов РФ. По нашему мнению, «исключительность» ведения и «самостоятельность» в данном случае касаются инициативы и права субъекта принять свой акт относительно тех предметов ведения, которые входят в его компетенцию. Это касается и территории, на которой действуют акты субъекта Федерации. Они действуют на всей территории России или на территории только данного субъекта. Это должно быть оговорено в самом акте. Но и в этих случаях принимаемые акты должны соответствовать федеральному законодательству в принципе и не противоречить Конституции и законам РФ.

Условия опережающего нормотворчества субъектов определены Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“». С момента принятия одноименного федерального закона относительно закона субъекта РФ, принятого в режиме опережающего законотворчества, действие закона субъекта РФ прекращается или приобретает характер развивающего акт федеральный.

Встает вопрос и о пространстве действия ведомственных нормативных актов. Здесь границы пространства определяются сферой распространения компетенции определенного федерального органа и системой размещения субъектов, взаимодействующих с ним функционально.

Административная реформа поставила ряд новых проблем в области регулирования правового нормотворчества органов исполнительной власти. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», нормативные акты имеют право принимать только министерства. Такие органы как агентства и службы надзорного характера, входящие в систему определенного министерства, уполномочены принимать только индивидуальные акты. Как это реализуется, притом что в структуру агентств входят бывшие самостоятельные министерства, показывает практика. Уже и сейчас понятно, что мониторинг должен охватить и сферу индивидуальных подзаконных правовых актов, издаваемых агентствами и службами.

Здесь нужна особая, специализированная методика мониторинга статутных нормативных актов, обеспечение их связанности и координации. Разграничение функций и полномочий, но всей системе исполнительной власти — задача непростая.