Правовой статус Банка России

Правовое регулирование Банка России

Правовое регулирование организации и деятельности Банка России осуществляется нормами различных отраслей российской системы права. Среди них наибольшее значение имеют нормы конституционного, банковского и гражданского права. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с требованиями Конституции РФ правовое регулирование банковской системы и банковской деятельности осуществляется только на федеральном уровне. В п. «ж» ст. 71 Конституции РФ определено, что «установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки» находятся в ведении Российской Федерации. Понятия «валютное регулирование», «кредитное регулирование», «денежная эмиссия» составляют содержание банковской деятельности. Поэтому органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления регулировать банковскую систему и банковскую деятельность не вправе.

Используемое в ст. 71 Конституции РФ понятие «федеральный банк» не применимо к Банку России^[1]. Оно означает не что иное, как государственный банк РФ. Однако статус таких банков действующим законодательством не определен.

Виды нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность Банка России, перечислены в ст. 1 Закона о Банке России, в которой установлено, что статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка РФ (Банка России) определяются Конституцией РФ, Законом о Банке России и другими федеральными законами. Следовательно, законы субъектов РФ не могут регулировать эти вопросы. Соответственно, и Банк России нс вправе регулировать свой статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности.

Конституционные основы организации и деятельности Банка России

Конституционный статус Банка России

Конституция РФ содержит три группы правовых норм, которые имеют непосредственное отношение к организации и деятельности Банка России.

Во-первых, в ч. 1 ст. 75 Конституции РФ предусмотрено, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. И введение, и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Таким образом, на конституционном уровне закрепляется монопольное правомочие Банка России осуществлять денежную эмиссию.

Во-вторых, в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ определено, что «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Эта формулировка включает две нормы.

Первая норма ст. 75 Конституции РФ закрепляет функцию Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля. Между тем в Законе о Банке России (ст. 3) то же самое, уже названо целью. Для наглядности процитируем выдержку из ст. 3 Закона о банке России: «Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля…» .

Но цель и функция — не одно и то же. Цель в меньшей степени связана с определенными обязанностями и ответственностью, чем функция. Обычно считается, что функция — это основное направление деятельности, обусловленное поставленной целью. Учитывая, что Конституция РФ обладает верховенством, надо исходить из того, что защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Банка России, а не просто цель, к которой ему нужно стремиться.

Вторая норма ст. 75 Конституции РФ закрепляет независимое осуществление Банком России своей основной функции. Причем в данной статье определено, что Банк России осуществляет эту функцию независимо от других органов государственной власти. Упоминание о «других органах государственной власти» может навести на мысль (и некоторые авторы хватаются за эту неудачную с точки зрения юридической техники формулировку) о том, что Банк России является органом государственной власти. Однако это не так. В Конституции РФ (ст. 10) определено, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А как известно Банк России не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие — не являются государственными служащими. Эта ситуация требует систематического толкования. Для понимания того, что на самом деле Конституция РФ не определяет Банк России как орган государства, применения одного только формально юридического метода недостаточно. В первой главе учебника обращалось внимание на то, что наука банковского права должна применять все научные методы. В данном случае важно понимание значения методологии науки для правильного законотворчества. Получилось так, что когда только принимался первый закон о Банке России от 02.12.1991 № 394−1, то в нем было определено, что Банк России это «главный банк». В нынешнем Законе о Банке России воспроизведена формулировка, которая есть в Конституции РФ применительно к независимости его эмиссионной функции. В Законе о Банке России (ч. 2 ст. 1) определено: «Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Но систематическое толкование этих норм и нормы ст. 75 Конституции РФ как раз и позволяет сделать вывод о том, что это издержки законодательной техники.

История происхождения центральных банков свидетельствует о том, что они возникли именно как банки.

Банк России осуществляет свои расходы не из бюджета, а за счет своих доходов. При этом в ч. 2 ст. 2 предусматривается, что: «Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами» .

В Указе Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Банк России не упоминался. И эго логично, так как он не является органом исполнительной власти.

Банк России нельзя считать «органом государственного управления». Это понятие использовалось в ранее действовавшей Конституции СССР. Однако в Конституции РФ это понятие уже не употребляется, так как оно не соответствует принципу разделения властей. Значит, не применимо оно и к характеристике Банка России. Ведь нельзя применить то, чего уже нет.

В-третьих, следующая группа норм — это тс нормы, которые закрепляют порядок формирования руководящих органов Банка России. В п. «в» ст. 103 Конституции РФ определено, что назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России относится к ведению Государственной Думы. При этом п. «г» ст. 83 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.

• [1] Банк России не является банком в собственном смысле слова (см. об этом дальше 8.2.3 учебника).