Правовые основы организации и деятельности прокуратуры в настоящее время

Правовые основы деятельности прокуратуры РФ — это система установленных Конституцией, международными договорами РФ и федеральными законами норм, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры РФ.

Статьей 3 Закона о прокуратуре установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией, данным Законом и другими федеральными законами, а также международными договорами РФ.

В иерархии законодательных актов, определяющих правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ, высшее место принадлежит Конституции РФ.

Конституционные установления, с одной стороны, являются исходными положениями, раскрывающими сущность основополагающих аспектов правового регулирования и организации деятельности органов прокуратуры, а с другой — посредством норм прямого действия оказывают непосредственное влияние на законодательное решение вопросов, касающихся деятельности прокуратуры.

Фундаментальное значение для формирования правовой основы деятельности прокуратуры имеет ст. 129 Конституции. Данная норма определяет порядок назначения на должность и освобождения от нее Генпрокурора РФ, устанавливает особый (сопряженный с согласованием региональными властями) порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ, закрепляет исключительные полномочия Генпрокурора РФ по назначению на должность иных прокуроров, а также предопределяет закрепление полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры РФ на уровне федерального закона.

С учетом внесенных в 2014 г. изменений в гл. 7 Конституции РФ ее новое название «Судебная власть и прокуратура» несколько повышает значимость конституционно-правового статуса прокуратуры РФ, однако непосредственно из ст. 129 исключены ранее содержавшиеся в ч. 1 важные положения о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ.

В Конституции РФ, кроме ст. 129, имеется ряд статей, имеющих важное значение для характеристики правового статуса прокуратуры. Так, п. «о» ст. 71 относит прокуратуру к исключительному ведению России, что, по сути, исключает возможность регулирования вопросов организации и деятельности прокурорской системы на региональном и тем более местном уровнях. В силу п. «е.1» ст. 83 Конституции Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генпрокурора РФ и его заместителей; вносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должности названных лиц; назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов РФ, а также других прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. В свою очередь, согласно п. «з» ст. 102 Конституции Совет Федерации на основании внесенных главой государства представлений назначает на должность либо освобождает от нее Генпрокурора РФ и его заместителей.

Международные договоры РФ также выступают в качестве составной части правовой основы деятельности прокуратуры РФ. В теории прокурорского надзора международные договоры подразделяются на: 1) содержащие нормы, регулирующие деятельность органов прокуратуры; и 2) содержащие нормы, применяемые в деятельности органов прокуратуры. Ко второй группе преимущественно относятся договоры о правовой помощи (см. Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993).

В Федеральном законе от 30.10.2007 № 237-?3 «О ратификации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года» имеется оговорка следующего содержания: «Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конвенции заявляет, что по вопросам передачи судопроизводства по уголовным делам с назначенными органами Договаривающихся государств сносится Генеральная прокуратура Российской Федерации». Указом Президента РФ от 26.10.2004 № 1362 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи» Генпрокуратура РФ обозначена как центральный орган по уголовно-правовым вопросам. Согласно Указу Президента РФ от 18.12.2007 № 1707 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, осуществляющих сотрудничество в рамках Соглашения между государствами — членами Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и об уполномоченном органе Российской Федерации, ответственном за координацию сотрудничества в рамках этого Соглашения» Генпрокуратура РФ фигурирует как один из центральных компетентных органов.

В Договоре между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о передаче осужденных (Пекин, 02.12.2002) центральным органом, представляющим российскую сторону, прямо названа Генпрокуратура РФ Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ Генпрокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Основной составляющей правового обеспечения деятельности прокуратуры выступает Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» . Он содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев, определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, перечисляет функции прокуратуры, закрепляет полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры. В самостоятельных разделах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора, их предмет и полномочия прокуроров по осуществлению конкретного вида деятельности, уделяется внимание характеристике иных функций и направлений деятельности. Закон регулирует вопросы прохождения службы в органах и организациях прокуратуры РФ, особенности материального обеспечения и социальных гарантий прокурорских работников.

Процессуальное положение прокурора закрепляют такие законодательные акты, как АПК, ГПК, КоАП, УПК. Их нормами регламентируются основания участия прокурора в рассмотрении дел судами, право обращения прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел.

Отдельные законодательные акты предусматривают особенности осуществления надзора, наделяя прокурора специфическими полномочиями. Характерными примерами являются: Федеральные законы от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В ряде законодательных актов прямо говорится об осуществлении надзора за их исполнением органами прокуратуры. В их числе Федеральные законы от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и от 28.12.2010 № 403-?3 «О Следственном комитете Российской Федерации» .

Отдельные вопросы, относящиеся к организации деятельности прокуратуры могут регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ. Так, Указами Президента РФ от 18.04.1996 № 567 и от 21.11.2012 № 1563 утверждены соответственно Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и Положение о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. Кроме того, главой государства устанавливается предельная численность прокурорских работников, которым присваиваются классные чины, начиная от государственного советника юстиции 3 класса, а также награждаются государственными наградами особо отличившиеся работники органов и организаций прокуратуры.

Постановления и распоряжения Правительства РФ регулируют отдельные вопросы, касающиеся социального и материального обеспечения органов прокуратуры и прокурорских работников, т. е. имеют вспомогательный характер и в буквальном смысле не относятся к правовым основам деятельности прокуратуры. В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 733 «О медицинском освидетельствовании лиц на предмет наличия (отсутствия) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и организации прокуратуры Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей прокурорскими работниками» .

Некоторое отношение к правовым основам деятельности прокуратуры имеют конституции (уставы) субъектов РФ, так как в определенной мере деятельность органов прокуратуры в субъектах РФ регламентируется конституциями и уставами этих субъектов РФ. Речь идет:

• 1) о процедуре согласования с органами государственной власти субъектов РФ кандидатуры прокурора субъекта РФ. При этом отмечается отсутствие единообразия в регламентации. Так, согласно Уставу Курганской области прокурор области назначается Президентом РФ по согласованию с администрацией (правительством) области и Курганской областной Думой (ст. 22 и 115), в Липецкой области — но согласованию с областным Советом депутатов (ст. 30 Устава);
• 2) наделении прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы и правом на обращение в органы конституционной юстиции. Благодаря этому, с одной стороны, расширяется сфера воздействия органов прокуратуры РФ, в том числе на правотворческий процесс, с другой — допускается частичная подмена федерального законодательства о прокуратуре региональным.

Буквальное толкование ст. 3 Закона о прокуратуре не позволяет отнести решения КС РФ к актам, формирующим правовую основу деятельности прокуратуры. Вместе с тем содержащееся в них толкование нормативных установлений основывается на Конституции и вследствие этого не может не оказывать определенного влияния на правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры.

Постановления КС РФ вносят отдельные коррективы в специфику применения положений законодательства о прокуратуре. Среди наиболее значимых из них следует назвать Постановления от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия, но изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела», от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» и др.

Важное место в деле обеспечения эффективности функционирования системы прокуратуры занимают нормативные правовые акты Генпрокурора РФ. В них получают конкретизацию и детализацию нормы законов, определяется механизм реализации нормативных предписаний, раскрываются формы организации работы в прокуратуре применительно к уровням и направлениям деятельности. В соответствии с Законом о прокуратуре (п. 1 ст. 17) Генпрокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Генпрокурору РФ предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Законом о прокуратуре.

Приказы Генпрокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; вопросы организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, органами дознания и органами предварительного следствия; вопросы организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказами Генпрокурора РФ разграничиваются сферы ведения территориальных и специализированных прокуратур, решаются другие организационно-правовые вопросы.

Указания Генпрокурора РФ, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской практики или результатов конкретных проверок.

Распоряжения Генпрокурора РФ связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. Посредством распоряжений регламентируется статус структурных подразделений аппарата Генпрокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции, утверждаемые Генпрокурором РФ, определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организацию делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов, рассмотрения обращений и др.