Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

В результате изучения главы студент должен:

знать

• — сущность и предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• — основы организации в органах прокуратуры надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• — основные направления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• — полномочия прокуроров, применяемые в процессе осуществления надзорной деятельности;

уметь

• — формулировать задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
• — разграничивать сферы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и надзора за исполнением законов;

владеть

— навыками, позволяющими определить основания для применения мер прокурорского реагирования.

Предмет, объекты и пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Общепризнано, что к числу основных функций правового государства, каковым согласно ст. 1 Конституции является современная Россия, относятся гарантирование, охрана, защита и реализация основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции человеку его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является новшеством в конституционном праве и законодательстве РФ, где традиционно отдавался приоритет государственным интересам. В советский период они отождествлялись с «общественными», которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные интересы.

Глава 2 Конституции конкретизирует отмеченные выше приоритеты о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, ее содержание соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Это согласуется и с принципиальной установкой международного права, в соответствии с которой государство в первую очередь несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей нрав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах. Государство гарантирует согласно ч. 1 ст. 45 Конституции защиту прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, провозглашено, что права и свободы человека и гражданина являются главным ориентиром законотворчества и правоприменительной практики. В силу ст. 18 Конституции именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Из этой формулы следует, что в правозащитной деятельности участвуют в той или иной мере все ветви государственной власти.

Указав, что провозглашенные права и свободы гарантированы, Конституция РФ определила, что они обеспечиваются правосудием. Это означает, что любой гражданин, полагая, что его права нарушаются и не соблюдаются, вправе обратиться за их защитой в суд. Вместе с тем, обеспечивая населению судебную защиту, государство, которое взяло на себя соблюдение, защиту прав и свобод граждан, возложило надзор за их соблюдением на специальный орган — прокуратуру РФ, основным предназначением которой, как уже неоднократно отмечалось в предыдущих главах, является осуществление от имени России надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на ее территории. И это не случайно, поскольку только при неуклонном соблюдении прав и свобод можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, соблюдение законных интересов общества и государства. А именно в этих целях создана и функционирует прокуратура РФ (ст. 1 Закона о прокуратуре).

Вместе с тем только в 1995 г. в Закон о прокуратуре была включена самостоятельная глава, посвященная рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. Статьи этой главы содержат определение предмета надзора (ст. 26), характеристику полномочий прокурора и основных средств реагирования, применяемых им для защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 27, 28).

Для правильного позиционирования предмета надзора следует дать определение таким понятиям, как «права» и «свободы», «человек» и «гражданин». Проблема свободы как состояния личности, социальных групп и общества в целом является одной из важнейших, сложнейших и актуальнейших проблем на протяжении уже нескольких веков. Особенно актуальной эта тема становится в условиях провозглашения свободы личности главной ценностью государства, приоритета прав и свобод человека среди других принципов конституционной и государственной деятельности. Свобода из чисто философского понятия перетекает в плоскость политико-правовых проблем и как определенный комплекс правомочий личности становится понятием юридическим.

Таким образом, свобода представляет собой диалектическое единство двух основных начал: во-первых, восприятия личностью объективно существующей необходимости действовать определенным образом, осознания целесообразности подчинения этой необходимости своего поведения и действия в соответствии с пей (объективного аспекта свободы); во-вторых, осознания личностью соответствия этой объективной необходимости внутреннему миру, собственным убеждениям, представлениям, принципам (субъективного аспекта свободы).

Поскольку социальная свобода есть продукт взаимодействия индивида, группы и общества в целом, она выражается (со стороны общества) в признании за субъектом определенных прав, в осознании и принятии им со своей стороны ответственности (обязанности) перед обществом и другими субъектами. Свобода каждого из них ограничена свободой других. Она всегда имеет конкретно-исторический характер, обусловленный уровнем развития производительных сил, общественных отношений, культуры. Свобода социальная возрастает в ходе исторического процесса. Развитие техники, образования, науки, средств массовой коммуникации активно способствуют ее росту. Реальное обеспечение социальных свобод, национальных и демографических групп требует постоянного совершенствования социальной политики, демократии и ее институтов, укрепления правопорядка, законности, соблюдения конституционных прав граждан. Свобода социальная основывается также на высокой политической культуре граждан, развитом демократическом мышлении — терпимости к иному мнению и нетерпимости к нарушениям законности и правопорядка.

В Конституции говорится одновременно о правах и свободах человека и гражданина. По указанные понятия соотносятся между собой лишь как разные стороны одного и того же явления. Права человека проистекают из естественного права, а права гражданина — из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер. Права человека являются исходными, они присущи всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут, или пет, а права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только в силу его принадлежности к государству (гражданство). Права гражданина не имеют естественного происхождения. Гражданскими правами человек наделяется государством по мере наступления определенных условий, в соответствии с интересами и возможностями общества и государства. Права гражданина — своеобразное ограничение равенства между людьми, поскольку их лишаются лица, живущие в стране, но не имеющие гражданства. Таким образом, каждый гражданин в государстве обладает всем комплексом прав, относящихся к общепризнанным правам человека, а также всеми правами гражданина, признаваемыми в данном государстве. Поэтому правомерен термин «гражданские права и свободы», синтезирующий обе группы прав и свобод.

Всеобщая декларация прав человека, принятая Организацией Объединенных Наций 10.12.1948, подтвердила естественный, прирожденный, объективный характер, всеобщность, универсальность, неотъемлемость, нерушимость, неделимость личной свободы и других основных прав людей. В ее ст. 1 говорится: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства». Анализ Декларации будет неполным, если не обратить внимание на ст. 29, провозглашающую обязанности каждого человека перед обществом и определяющую основания для возможных ограничений при осуществлении индивидом своих прав и свобод. Эти ограничения устанавливаются только законом с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Иными словами, права человека выступают основным критерием оценки качества государственности, степени его демократичности, приверженности правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям.

Подробно и четко определив права и свободы, которыми наделены граждане России и иные лица, пребывающие на ее территории, Конституция установила, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18). Таким образом, установленные Конституцией и международными нормами права и свободы должны соблюдаться, защищаться и гарантироваться деятельностью всех ветвей власти, местным самоуправлением. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции провозглашенные права и свободы должны соблюдаться всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ныне является полноправной отраслью прокурорского надзора и самостоятельным видом деятельности современной российской прокуратуры. Ему свойственен собственный предмет надзора. Он характеризуется в том числе индивидуализированным комплексом полномочий прокурора, отличным от других отраслей прокурорского надзора.

При этом задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина заключаются в достижении такого положения, когда права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, а граждане уверены, что их интересы надежно защищены и что они в случае нарушения своих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры. Основные, наиболее актуальные задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генпрокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Они в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов.

Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных иод стражу. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления функций уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности и осуществлении международного сотрудничества. Предметом же надзора, определяемого ст. 26 Закона о прокуратуре, охватывается только соблюдение тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

Итак, предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В теории конституционного права принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности. Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др. Третью группу составляют социальные, экономические, культурные права и свободы человека и гражданина. Посредством реализации указанных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства. К числу социально-экономических прав относятся: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, в том числе на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

Рассмотренные группы прав и свобод не только провозглашаются, но и гарантируются Конституцией (она является правовым актом прямого действия), имеющей высшую юридическую силу, а также конкретизируется в федеральном и региональном законодательстве с учетом конституционных положений, отраженных в ст. 71, 72, 76. Конституционные нормы получают развитие в текущем законодательстве, без чего правовое регулирование не могло бы отвечать повседневным потребностям развивающихся общественных отношений. В законодательстве права и свободы граждан детализируются, причем, что особенно важно, устанавливаются организационно-юридические условия, необходимые для полной и беспрепятственной их реализации. В частности, провозглашенные Конституцией права и свободы защищаются гражданским, семейным, жилищным, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административной ответственности и другими нормативными актами РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти.

Международный уровень — высший уровень, включающий базовые, основные, общепризнанные права и свободы. Иод ними подразумеваются наиболее существенные коренные, универсальные, всеобщие, естественные, вечные, т. е. те, которые от рождения принадлежат всем людям земного шара. Они неделимы, неотъемлемы, неотчуждаемы, неотменяемы, несужаемы, одинаково охраняемы во всех странах, представляют собой всемирные стандарты в области прав человека. Полностью трансформируясь в конституционные акты конкретных стран, становятся конституционными. В национальном законодательстве международные нормы могут быть детализированы и развиты. Более того, в действующих законах государств с учетом особенностей могут быть установлены иные (не основные) права и свободы граждан.

По смыслу ч. 2 ст. 55 Конституции даже субъекты РФ своими законами могут расширять (но не ограничивать) права и свободы «своих» граждан по сравнению с тем, как они определены Конституцией и федеральным законодательством. Таким образом, вместе с конституционными правами и свободами в предмет прокурорского надзора входит соблюдение прав, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В гл. 2 Конституции указаны те права и свободы, которые имеют граждане России и которыми обладают все люди, законно находящиеся на территории нашего государства. Эти положения полностью соответствуют международным правовым нормам по обязательствам, которые взяла на себя Россия, указав в Конституции, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, о приоритетном действии международных норм, если законодательство РФ вступает в коллизию с такими нормами. Однако не все международные нормы о правах человека в настоящее время закреплены тем или иным способом в российском праве. Поэтому акты международного права могут иметь прямое действие и применение, что отвечает положениям ч. 4 ст. 15 Конституции.

Закон о прокуратуре, определяя предмет надзора, исходит прежде всего из конституционных прав и свобод. Это позволяет прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права в соответствии с Конституцией. Надзорная деятельность прокуроров должна строиться па основе понимания того, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (ч. 2 ст. 17 Конституции); на основе принципа непосредственного действия прав и свобод: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции); на недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19 Конституции); на недопустимости ограничения прав и свобод за исключением случаев, предусмотренных законом, что определено в ч. 3 ст. 55 Конституции, гласящей: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» .

В сферу надзора входит соблюдение прав и свобод нескольких категорий физических лиц: граждан России; иностранных граждан; лиц, имеющих одновременно гражданство двух или более государств (бипатридов) лиц, не имеющих какого-либо гражданства или подданства (апатридов). Объем реализуемых названными категориями лиц прав и свод различен и наибольшим полноправием на территории РФ обладают граждане Российской Федерации. Наличие у российского гражданина гражданства иностранного государства согласно ч. 2 ст. 62 Конституции не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены только федеральным законом (например, Закон о прокуратуре допускает возможность прохождения прокурорской службы только для граждан России) или международным договором РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства практически пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами, за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать только гражданам России (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право поступления на государственную службу и т. п.).

Объектами прокурорского надзора выступает совокупность поднадзорных прокурорам органов, организаций, должностных и иных лиц, обязанных обеспечивать права и свободы человека и гражданина. Поэтому прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Вместе с тем особое внимание необходимо уделять вопросам соблюдения прав, свобод и интересов граждан, которые в силу состояния здоровья, возраста и иных причин не могут в полной мере их отстаивать. Перечень категорий таких лиц обширен: инвалиды, пенсионеры, малообеспеченные, многодетные, несовершеннолетние граждане и др.

Это положение позволяет дать определение пределов прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правовых отношений. В литературе пределы прокурорского надзора достаточно освещены и определяются на основании нескольких позиций: по кругу поднадзорных субъектов; по кругу правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры; по характеру прокурорского надзора; по глубине проникновения в обстоятельства, способствующие нарушениям законов; по характеру мероприятий, рекомендуемых прокурором в целях устранения нарушения законов и причин, способствующих им.

Приведенные выше аргументы позволяют сделать вывод, что пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина охватывают весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией. Согласно п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре «органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций». Надзорные мероприятия, кроме того, в первоочередном порядке должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. При этом прокуратура методами прокурорского реагирования не только добивается устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и в рамках закона воздействует на органы контроля, имеющие специальные полномочия для их охраны и защиты, с целью активизации деятельности названных государственных органов в этом направлении.