Анализ и оценка современного состояния кадрового корпуса государственных гражданских служащих

^[1]

Для анализа и оценки современного кадрового корпуса гражданских служащих сегодня необходимо использование результатов конкретных социологических исследований. В частности, ими долгое время активно занимается кафедра государственной службы и кадровой политики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

Вторичный анализ проведенных указанной кафедрой результатов социологических исследований, в которых в качестве объекта исследования выступали гражданские служащие, позволяет сделать следующие выводы:

• 1. На конец 2011 г. в федеральных органах исполнительной власти проходило службу 827,5 тыс. человек (по всем ветвям власти, включая судебную власть и прокуратуру, без военнослужащих и МВД России), из них в исполнительной ветви власти: 484,5 тыс. на федеральном уровне (при этом только 39 тыс. в Москве, а остальные — это служащие территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, работающих в регионах) и 221,6 тыс. на уровне субъектов РФ.
• 2. Кадровый состав гражданской службы пока не представляет целостности, а состоит из кадровых составов множества государственных органов и поэтому формируется в значительной мере стихийно. В этих условиях не все гражданские служащие считают приоритетом служение обществу и государству. На вопрос «Чьи интересы играют определяющую роль в практике формирования кадров государственного органа, в котором вы работаете?» более 2/3 экспертов назвали интересы ведомства (67%), немногим более половины (58%) — интересы государства и лишь 38% - интересы общества. В этих условиях возникает потребность в создании управляющей подсистемы, адекватной сложности кадрового состава гражданской службы как объекта управления.
• 3. Выявлено, что ведущим мотивом при поступлении на гражданскую службу является гарантия постоянной работы. Этот мотив занимает первое место в социологических опросах гражданских служащих, начиная с 2001 г. Представляется, что граждане, поступая на гражданскую службу ради своего стабильного положения, не в полной мере способствуют укреплению ее качественного состава и творческого потенциала.
• 4. Эффективность отбора на гражданскую службу снижается из-за того, что он не способствует повышению авторитета этой службы в общественном мнении. По оценкам населения, граждане, поступая на гражданскую службу, стремятся, прежде всего, запять престижное место в обществе (первое место в рейтинге мотивов), далее: стремление повысить свое материальное благополучие; желание иметь связи с людьми, которые могут быть полезны в жизни. На последние седьмое и восьмое места население поставило «стремление полнее реализовывать свои профессиональные качества» и «желание принести пользу обществу». Причем это мнение совпадает с мнением экспертов.
• 5. При отборе на гражданскую службу субъекты управления ее кадровым составом ориентируются в соответствии с законодательством Российской Федерации лишь на требования вакантной должности гражданской службы. По нашему мнению, при таком подходе недооценивается потребность в укреплении кадрового состава гражданской службы как целостности.
• 6. С начала реформы гражданской службы удельный вес гражданских служащих с высшим образованием возрос в Российской Федерации с 71,7 до 90,6%, или в 1,3 раза. Удельный вес лиц со средним образованием снизился с 23,4 до 8%, или почти в три раза. Однако фактически не изменилось число гражданских служащих, имеющих два и более высших образования (а второе высшее образование, как правило, обычно является управленческим), послевузовское образование и ученые степени.
• 7. За годы после принятия Федерального закона № 79-ФЗ существенных изменений в профессиональной структуре гражданской службы практически нс произошло. Наблюдается некоторое повышение удельного веса специалистов по направлениям «Гуманитарные и социальные науки» и «Экономика и управление» (соответственно 1,8 и 8,8%) и падение удельного веса специалистов по направлению «Физико-математические и естественные науки» (минус 2,9%).

Среди государственных гражданских служащих остается невысоким удельный вес специалистов управления по направлениям «Государственное и муниципальное управление» (4,1%) и «Управление персоналом» (0,7%). Это осложняет реализацию задач гражданской службы как профессиональной управленческой деятельности. При этом лица, занимающие должности категории «руководители», которым по определению предназначено заниматься управлением, практически не выделяются по уровню образования управленческого профиля (соответственно 4,5% и 0,7%). Это ниже уровня управленческого образования обеспечивающих специалистов (соответственно 5,7 и 1,1%).

8. В социальной структуре кадрового состава гражданской службы особое значение имеет положение женщин и молодежи до 30 лет.

Главная социальная проблема заключается в представительстве женщин по группам должностей. На высших должностях категории «руководители» женщины составляют всего 13,9%; помощники (советники) — 4,3%. Здесь приоритет имеют мужчины. Преобладание мужчин сохраняется также на главных должностях категорий «руководители» и «помощники (советники)» .

За последние годы удельный вес молодежи до 30 лет возрос на 1,7% (по сравнению с 2002 г.) и составляет 26,9% от кадрового состава гражданской службы. В субъектах РФ этот показатель повысился только на один процент (по сравнению с 2002 г.). Сложилась устойчивая тенденция в том, что в законодательной ветви власти удельный вес молодежи до 30 лет значительно меньше, чем в среднем по кадровому составу гражданской службы (в два раза). В кадровом составе исполнительной ветви власти молодых гражданских служащих до 30 лет меньше в 1,3 раза, чем в судебной ветви власти.

Таким образом, ключевым в формировании кадрового состава гражданской службы является вопрос повышения удельного веса специалистов по направлению «Экономика и управление» и «Управление персоналом», выдвижение женщин и молодежи на высшие и главные управленческие должности.

9. Большое внимание уделяется сегодня вопросам профессиональной подготовки и переподготовки гражданских служащих. Как следует из статистических данных, удельный вес переподготовки федеральных гражданских служащих в числе обученных в системе дополнительного профессионального образования снизился с 6,2% в 1999 г. до 1,4% в 2011 г., или в четыре раза. Это снижение касается не только удельного веса, но и абсолютных показателей переподготовки гражданских служащих.

Что касается повышения квалификации гражданских служащих, то она постепенно вытесняет все другие виды дополнительного образования, достигнув отметки в 98%. Этот вид образования удовлетворяет потребности в рамках улучшения исполнения должности гражданской службы, однако явно недостаточен для занятия более высоких, притом руководящих (т.е. очень ответственных) должностей.

Ряд сложностей связан и со стажировкой гражданских служащих. Ее удельный вес в структуре дополнительного профессионального образования гражданских служащих за 2011 год снизился по сравнению с 1999 г. в два раза, с 2005 г. — в 1,2 раза. Для обеспечения качества кадрового состава гражданской службы важно учитывать, что стажировка способствует приобретению новых умений и навыков, часто с учетом зарубежного опыта. При этом, однако, число лиц, проходящих стажировку за рубежом, резко сократилось. Практически отсутствуют правовые нормы прохождения стажировки внутри России.

В последние годы внимание органов управления кадровым составом гражданской службы привлекает дистанционное обучение гражданских служащих. Преобладающим среди респондентов из числа гражданских служащих является мнение о том, что «использование дистанционного обучения эффективно в сочетании с другими формами обучения» .

Управление профессиональным развитием гражданских служащих не всегда приводит к усилению кадрового состава гражданской службы. Здесь имеется ряд управленческих и организационных сложностей, создаваемых подсистемой управления.

Во-первых, профессиональные знания гражданских служащих порой не востребуются на работе. В одном из исследований респонденты из числа гражданских служащих выразили мнение о том, что эти знания отчасти не востребованы (43,2% ответов) и не востребованы (8%). Таким образом, более половины респондентов увидели проблему востребованности знаний государственных гражданских служащих.

Во-вторых, повышение квалификации гражданских служащих часто не приводит к служебному росту, т. е. расширению возможностей кадрового состава гражданской службы и повышению на этой основе его качества. Более половины гражданских служащих выразили мнение о том, что повышение квалификации лишь частично способствует должностному росту (45,8% ответов) или совсем не способствует (15%). 30,4% респондентов из числа гражданских служащих отрицательно ответили на вопрос «Влияет ли повышение квалификации при выдвижении на вышестоящую должность?», а 20,6% - при аттестации.

Наблюдается также противоречие между потребностью в повышении квалификации лиц впервые поступивших на гражданскую службу, и возможностями системы дополнительного профессионального образования. Этот вид образования получили 17,5 тыс. человек при наличии 59,6 тыс. служащих со стажем гражданской службы до одного года, т. е. в 3,5 раза меньше нормы, предусмотренной законодательством.

Выявлено отставание в дополнительном профессиональном образовании гражданских служащих, занятых в представительных и исполнительных органах государственной власти. Так, удельный вес лиц, прошедших переподготовку, из числа служащих законодательных органов власти, снизился с 10% в 2008 г. до 2,1% в 2011 г., исполнительной — соответственно с 3,3% до 2%.

Таким образом, в управлении профессиональным развитием гражданских служащих первостепенное значение приобретает изменение структуры дополнительного профессионалъпого образования в направлении усиления роли переподготовки и стажировки.

10. Стремление к должностному росту является естественным для многих лиц, находящихся на гражданской службе. Причем этот мотив проявляется уже на стадии поступления на гражданскую службу. В исследованиях разных лет этот мотив считают главным около четверти гражданских служащих, треть экспертов и более трети респондентов из числа населения. Это побуждает поступивших на гражданскую службу с такой мотивацией быть активными, стремиться к выполнению более высоких требований, чем предусмотрено должностным регламентом, повышая тем самым качество кадрового состава гражданской службы.

Важно и то, что лица, выдвинутые на более высокие должности гражданской службы, ставятся в условия выполнения большего объема полномочий, более полной реализации своих способностей, знаний, умений и навыков, возрастания ответственности за решение усложнившихся задач. Это положительно влияет на качество кадрового состава гражданской службы.

Субъекты управления кадровым составом гражданской службы далеко не в полной мере используют этот мотив. По мнению экспертов, меньше всего влияют на должностной рост гражданских служащих повышение квалификации, соблюдение служебной этики. В исследовании эксперты поставили личные отношения с руководством на первое место среди факторов, сильно влияющих на должностной рост служащих (63,7% ответов), далее: профессиональное образование (50,6% ответов), стаж работы (38,9% ответов).

По мнению респондентов из числа гражданских служащих, на высших должностях гражданской службы стабильность положения определяется неформальными отношениями с нужными людьми. Такой подход к стабильности через личные связи снижает значение деловых, нравственных и личностных качеств гражданских служащих как условия должностного роста и основы оценки качества кадрового состава гражданской службы. Тем не менее этот подход сохраняет свою значимость для многих гражданских служащих.

В то же время, когда речь идет о качествах, необходимых для надлежащего исполнения должностных обязанностей, то эксперты ставят на первый план профессионализм (89,9% ответов) и ответственность (68,7% ответов), а к наименее ценным — готовность к управленческому риску (12,9% ответов) и творческий подход (24,9% ответов). Таким образом, наблюдается противоречие между оценкой качеств, необходимых для должностного роста гражданского служащего (где профессионализм — не первое качество, а одно из важных), и качеств, которые являются определяющими при исполнении должностных обязанностей (профессионализм и ответственность).

Должностной рост гражданских служащих затрагивает проблему борьбы с коррупцией в системе гражданской службы. Респонденты из состава населения считают одним из наиболее эффективных средств управления кадровым составом гражданской службы преодоление протекционизма при должностном продвижении (40,8% ответов).

Одной из важнейших причин низкого уровня влияния субъекта управления на качественные показатели кадрового состава гражданской службы является фактическое освобождение лиц, занимающих руководящие должности этой службы (должности категории «руководители», должности высшей и главной групп) от участия в конкурсах и аттестациях.

Подводя итоги параграфа, следует отметить, что приоритетными задачами системы управления гражданской службой являются: обеспечение целостности ее кадрового состава; развитие групповых норм, связанных с профессионализмом и компетентностью кадров гражданской службы; укрепление специалистами управления ее высших и главных должностей.

• [1] При подготовке данного параграфа использованы материалы кандидатской диссертации Т. Л. Шкелевой (См.: Шкелева Т. А. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы в современных условиях: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012).