Особенности российского сценария реформирования социального страхования и пенсионного обеспечения

Для стран Центральной и Восточной Европы, а также для постсоветского пространства характерен переход от централизованной (планово-распределительной) системы социального обеспечения к страховой. Россия находится в процессе выбора соотношения рассмотренных выше ступеней в пенсионной системе. Пенсионная реформа является одной из самых сложных и болезненных проблем переходного периода, так как затрагивает все слои общества. Это широкая программа, предполагающая решение как неотложных текущих задач, так и проблем стратегического порядка, связанных с рационализацией и оптимизацией условий и норм пенсионного обеспечения. Неудачи в ее осуществлении определят на многие годы отношение населения к реформам в целом. И, на наш взгляд, с учетом того, что застрахованные будут максимально включены в процесс формирования и выплаты своей трудовой пенсии, система станет более понятна, что, безусловно, приведет к снижению социальной напряженности в стране. Таким образом, следствием пенсионной реформы должно явиться улучшение не только общей экономической, но и социальной ситуации в стране.

Пенсионная реформа является составной частью структурных преобразований в экономике и социальной политике государства, ее цель — создание многоуровневой пенсионной системы, позволяющей обеспечить гражданам возможность получения достойной пенсии после окончания трудовой деятельности. В настоящее время пенсионное обеспечение в России основывается на обширной законодательной базе, насчитывающей более 50 основных федеральных нормативных правовых актов^[1], регламентирующих источники формирования средств пенсионного обеспечения, принципы и методы аккумулирования, сохранения и распределения накопленных ресурсов, причем идет постоянная модификация этой законодательной базы.

Стратегическим ресурсом нашей пенсионной системы служит обязательная накопительная система. С демографической точки зрения момент ее запуска был выбран удачно. К 2007 г., когда доля накопительных взносов в пенсиях достигла максимума в 6%, уровень демографической нагрузки (отношение числа детей и пенсионеров к населению трудоспособных возрастов) упал до исторического минимума — 0,58, что и позволило высвободить средства для накоплений. К 2025 г., когда демографическая нагрузка по прогнозам в России повысится до исторического максимума (примерно 0,86), как раз заработает механизм выплат накопленных пенсий, и накопительная составляющая системы разгрузит бюджет в самый трудный момент, когда вырастут расходы и на пожилых, и на детей. Это одна из ключевых особенностей системы в России, такого значимого преимущества нет ни у одной из развитых стран. Отметим, что к сокращению работающего населения накопительная система малочувствительна. Она может испытывать трудности при достаточно долгой продолжительности жизни пенсионера, если выбран один из планов пожизненной выплаты пенсии. Однако согласно демографической тенденции в России, именно такая проблема для нашей системы пока не актуальна. Также России стоит использовать уже накопленный мировой опыт реформ, с учетом своей специфики: это повышение пенсионного возраста (более социально одобряемым является использование словосочетания «стимулирование более позднего выхода на пенсию») и создание пенсионных накоплений.

Исторический экскурс

Советская пенсионная система окончательно сформировывалась к середине 1950;х гг. Она базировалась на «Законе о государственных пенсиях» 1956 г.^[2] Пенсионная система включала два основных компонента:

• 1) пенсионное обеспечение рабочих и служащих государственных предприятий;
• 2) пенсионное обеспечение колхозников^[3].

В СССР предоставлялись пенсии по старости, инвалидности и потере кормильца. Некоторые категории занятых имели право на получение пенсий за выслугу лет, которые регулировались отдельными законами. Особо стоит отметить республиканские и союзные персональные пенсии, назначавшиеся за особые заслуги.

По закону пенсионное обеспечение в СССР было для работников бесплатным, так как пенсии финансировались из общественных фондов потребления, складывавшихся из средств государственного бюджета и отчислений предприятий (от 4 до 12% фонда оплаты труда в зависимости от отрасли)^[4]. Из заработной платы работников никаких вычетов не делалось.

Возраст выхода на пенсию был относительно низким (по сравнению с другими странами): 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. Но увеличивать возрастную границу было невыгодно: ранний выход на пенсию гарантировал терпимое отношение населения к размеру выплат. Более того, можно было стать пенсионером еще на 5−10 лет раньше. Такие льготы предоставлялись за работу при вредных условиях труда и в тяжелых климатических условиях, их финансировало государство и использовало как важный инструмент политики занятости.

Несмотря на различные надбавки и компенсации за работу во вредных условиях и на Крайнем Севере, уровень пенсионного обеспечения в СССР оставался низким, причем даже по сравнению с другими социалистическими странами^[5]. В законодательстве отсутствовал порядок индексации пенсионных выплат в случае повышения стоимости жизни или опережающего роста зарплаты. Не был прописан и механизм изменения максимальной и минимальной пенсии. Размер пенсии устанавливался человеку одш? раз и не менялся, как бы ни росла зарплата или ни увеличивалась стоимость жизни. Поэтому по данным исследований уровня жизни, проведенных в 1980;е гг., до 80% бедных в СССР были пенсионерами, причем старших возрастов^[6].

Кроме пенсий многочисленным группам пенсионеров предоставлялись льготы и привилегии, бесплатные или частично оплачиваемые услуги (транспортные, жилищно-коммунальные, в сфере здравоохранения и т. д.). В этих условиях пенсии обеспечивали социально приемлемый уровень материального обеспечения большей части пожилых людей, что много лет спустя существенно повлияло на судьбу пенсионной реформы.

Проблемы в советском пенсионном обеспечении обнаружились еще до начала экономических преобразований. Поскольку число пенсионеров быстро увеличивалось (с 13,7 млн до 33,8 млн чел. за 1961−1990 гг.^[7]), а тарифы отчислений для предприятий оставались практически неизменными, доля государства в финансировании пенсий росла. При этом в середине 1980;х гг. ситуация обострилась в связи с падением мировых цен на нефть и газ: сокращались национальный доход и объем производства, нарастал дефицит госбюджета, в конце 1980;х гг. он приблизился к 10% валового национального продукта (ВПП)^[8]. Финансовое состояние пенсионной системы также ухудшилось, учитывая ее зависимость от бюджета.

Таким образом, проблемы советской пенсионной системы стали очевидны уже в конце 1980;х гг. Важнейшие из них:

• • множественность различных систем пенсионного обеспечения, как следствие — непрозрачность и сложность правил назначения и расчета пенсий;
• • ограниченный охват пенсионным обеспечением, ставший очевидным по мере появления в стране индивидуальных предпринимателей и людей, занятых на частных предприятиях, которые не имели прав на пенсию;
• • низкая дифференциация пенсий как следствие общей уравнительной политики, приводившей к значительному перераспределению средств от хорошо зарабатывавших работников в пользу тех, у кого была низкая зарплата; «несправедливый» разрыв в размерах пенсии «старых» и «новых» пенсионеров;
• • относительно ранний возраст выхода на пенсию (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), предопределявший увеличение нагрузки на пенсионную систему в условиях старения населения;
• • широко распространенная практика досрочного выхода на пенсию различных категорий работников, означавшая, что фактический возраст выхода на пенсию значительно ниже 55 или 60 лет;
• • зависимость пенсионной системы от бюджетных средств и низкий запас прочности, проявившийся в условиях роста численности пенсионеров.

При пенсионной системе России, существовавшей до 1990;х гг., пенсия каждого гражданина практически не зависела от размера его заработной платы и стажа работы. Платежи были обезличены и поступали в государственный бюджет, из которого и осуществлялись выплаты пенсий. Такая система носила название распределительной и постепенно, с внесением коренных изменений в экономику России, стала изживать себя. Начинают развиваться накопительные системы. В 1990 г. в Российской Федерации для управления финансами пенсионного обеспечения был образован Пенсионный фонд России. Он стал аккумулировать пенсионные взносы, размещать их и выплачивать пенсии. Были введены отдельные платежи в Пенсионный фонд России — «страховые взносы», которые впоследствии были включены в состав единого социального налога (ЕСН), затем ЕСН был заменен на страховые взносы.

Однако доходы Пенсионного фонда России росли гораздо медленнее, чем цены, индексация пенсий не успевала за инфляцией. К середине 1990;х гг. становится ясно, что в пенсионном обеспечении необходимы изменения: средняя пенсия уже упала ниже прожиточного минимума.

В 2002 г. в процессе реформы пенсионная система была заменена на смешанную, т. е. сочетающую в себе как распределительный, так и накопительный принцип. Сегодня пенсионная система России состоит из государственного пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения. Государственное пенсионное обеспечение осуществляется за счет сумм страховых взносов, зачисляемых в федеральный бюджет, и предусматривает следующие виды пенсий:

• • по старости;
• • по инвалидности;
• • по потере кормильца;
• • за выслугу лет;
• • социальную.

Обязательное пенсионное страхование предполагает уплату обязательных взносов экономически активной частью населения в Пенсионный фонд России. Начисление страховых взносов обычно производится на все виды выплат, начисленных работнику. Данные взносы направляются исключительно на формирование пенсии, выплачиваемой по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца. Негосударственное пенсионное обеспечение является дополнением к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию. Оно осуществляется за счет добровольных пенсионных взносов в негосударственные пенсионные фонды.

Главным нововведением проводимой пенсионной реформы стало то, что трудовая пенсия^[9] по старости складывается из трех частей: базовой, страховой и накопительной. Базовая часть пенсии гарантируется государством. Ее размер устанавливается законодательно в виде фиксированной суммы^[10]. Страховая часть трудовой пенсии устанавливается государством в зависимости от трудового и страхового стажа и от размера заработной платы, подлежит индексации, также выплачивается ПФР^[11]. Обе эти составляющие — базовая и страховая — формируются за счет страховых взносов, которые работодатели платят в бюджет.

Накопительная часть трудовой пенсии индивидуальна для каждого застрахованного лица и зависит от суммы страховых взносов, уплачиваемых работодателем. На сегодняшний день накопительная составляющая трудовой пенсии формируется у жителей России 1967 г. рождения и моложе и равна 6% фонда оплаты труда. На изменение базовой, а также на приращение со временем страховой части трудовой пенсии застрахованные (будущие пенсионеры) оказать особого влияния не могут. А вот что касается накопительной составляющей, тут возможны варианты. С 1 января 2004 г. застрахованные вправе отказаться от получения накопительной части трудовой пенсии из ПФР и передать эти средства в негосударственный пенсионный фонд или негосударственную управляющую компанию с целью получения в будущем инвестиционного дохода от этого вложения. В 2013 г., согласно концепции пенсионной реформы в Российской Федерации^[12], накопительная составляющая должна уменьшиться до 2%. В том случае, если накопительная часть остается у государства, т. е. в ПФР, управлять ею будет государственная управляющая компания. На сегодняшний день это Внешэкономбанк (ВЭБ). По итогам 2011 г. доходность инвестирования средств пенсионных накоплений (иначе говоря, накопительных составляющих трудовой пенсии) составила, в среднем, около 6%^[13], что ниже инфляции. Это во многом связано с использованием крайне консервативной инвестиционной стратегии.

1 октября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 30.04.08 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (в ред. от 28.07.2012 № 133-?3), который определил условия и порядок участия гражданина, государства и работодателей в новой пенсионной программе — «Программе софинансирования пенсионных накоплений». Согласно этой программе государство будет осуществлять софинансирование накопительной части трудовой пенсии граждан. Часть взносов в накопительную часть будущей пенсии платит гражданин, другую часть платит государство. Минимальный размер добровольного взноса гражданина в накопительную часть пенсии в рамках программы софинансирования должен составить 2000 руб. в год. Государство удвоит эти деньги, доплатив сумму, равную годовой сумме взноса застрахованного, но не более 12 000 руб. в год^[14].

Все средства, аккумулируемые в рамках системы добровольного софинансирования (и гражданские взносы, и деньги государства), ПФР переводит той управляющей компании или негосударственному пенсионному фонду, который управляет вашей накопительной частью. Соответственно, если человек «промолчал» и не выбрал себе ни НПФ, ни управляющую компанию, то все эти деньги уйдут в ВЭБ. Как уже было упомянуто выше, в силу законодательных ограничений ВЭБ обеспечивает весьма низкую доходность от вложенных средств. Поэтому все больше людей доверяют свои накопительные пенсии частным управляющим компаниям и негосударственным пенсионным фондам. Аналитики замечают, что в плане накопления будущей пенсии, у НПФ есть ряд преимуществ перед управляющими компаниями. В частности, фонды имеют возможность размещать пенсионные накопления через несколько управляющих компаний: так снижается риск получения низкого дохода.

На сегодняшний день одной из главных задач правительства РФ в области пенсионного обеспечения является привлечение дополнительных ресурсов на финансирование пенсионных выплат для сокращения разрыва между доходами трудоспособного населения и пенсионеров и сокращение дефицита бюджета ПФР.

Самое неблагоприятное положение в условиях кризиса складывается у Пенсионного фонда, средства которого предназначены для наиболее экономически и социально уязвимой группы населения. При прогнозируемом снижении поступлений страховых взносов правительством запланирован и осуществлен рост пенсий к концу 2009 г. на 31,4% в части базовой и социальной пенсий и на 25% в части страховой пенсии. Дефицит бюджета ПФР покрывается за счет накопленных средств Фонда национального благосостояния. Временно свободные пенсионные накопления Внешэкономбанка (для финансирования накопительной части пенсии) как использовались, так скорее всего и будут использоваться в целях обслуживания государственного долга. Текущие поступления взносов на накопительную часть хоть и могут использоваться ПФР в течение 1 — 1,5 лет, но их недостаточно, и скорее всего они перетекут в государственные долговые обязательства (облигации).

Для уменьшения дефицита ПФР необходимо создавать условия по стимулированию населения для формирования добровольных накоплений через НПФ и страховые компании (развитие и продвижение программы государственного софинансирования, суть которой пока не донесена до широких масс), а также, но допуску страховых компаний в систему обязательного пенсионного страхования. Один из важнейших механизмов — повышение информированности населения о рынках НПФ и долгосрочного страхования жизни.

С 1990;х гг. до сегодняшних дней пенсионная система в России уже пережила несколько реформ, но до сих пор не достигла своего совершенства в деле справедливого назначения пенсионных выплат. И сегодня мы стоим на пороге новой реформы пенсионной системы, которую вместе с правительством обсуждают политики, предприниматели, экономисты. Различные комитеты и ведомства, министерства социального развития и страховые компании также вносят свои предложения по улучшению реформирования пенсионной реформы.

Выводы.

• 1. Термин «пенсионное обеспечение» можно рассматривать в различных аспектах:
• 1) юридическом;
• 2) социальном;
• 3) экономическом.

Пенсионное обеспечение — это государственная система правовых, экономических и организационно-административных мер по поддержке и защите лиц от материальной необеспеченности вследствие наступления старости, инвалидности или потери кормильца.

• 2. Посредством такой государственной системы обеспечиваются (а не устанавливаются) выплаты пенсий, условия их исчисления исходя из полученных в период трудовой деятельности реальных размеров отчислений обязательных или добровольных пенсионных взносов.
• 3. На практике в мире существуют следующие типы моделей пенсионных систем:
  • • английская модель Бевериджа;
  • • страховая модель солидарности Бисмарка;
  • • восточноевропейская модель;
  • • модель стран Северной Европы;
  • • смешанная модель социального обеспечения.
• 4. В течение XX в. в мире было выработано три ступени пенсионной системы. Первая представляет собой минимальную защиту пожилого населения, предоставляя некоторый минимум средств, но не обусловливая это продолжительностью трудового стажа или периода уплаты страховых взносов в бюджет пенсионной системы. Достижение определенного возраста позволяет получать этот вид пенсий. К данной категории относятся социальные пенсии, установленные российским законодательством. Вторая ступень предполагает наличие трудового стажа и участие в уплате страховых взносов, Третья ступень — добровольная и является дополнительным источником дохода в преклонном возрасте.
• 5. К основным составляющим, которые определяют дизайн современной системы пенсионного обеспечения, относятся: источники и механизм финансирования; определение круга участников системы, имеющих возможность приобрести право на получение выплат; перечень квалификационных требований к участникам; виды предоставляемых системой выплат и степень привлечения негосударственных организаций к управлению пенсионным обеспечением.
• 6. Если соотношение между работающим населением и пенсионерами в обществе примерно постоянно, распределительная система работает хорошо и просто перераспределяет доход между работающими и пенсионерами с точки зрения жизненного цикла отдельного индивида. Однако в случае изменения демографических или экономических условий, что и происходит сейчас в мире, распределительная система приводит к трансфертам между поколениями.
• 7. Накопительные системы оказываются более перспективными, так как нивелируют недостатки, присущие распределительной системе. В результате в условиях сокращения численности занятого населения относительно численности пенсионеров большинство стран стремится модифицировать распределительные пенсионные системы за счет внедрения накопительных элементов.
• 8. Основным фактором глобальных изменений в пенсионных системах практически во всех странах мира стало увеличение продолжительности жизни людей. Старение населения приведет к уменьшению предложения на рынке труда и уменьшению темпов экономического роста. Все реформы регулирования пенсионных систем сводятся к поиску новых механизмов, которые позволят преодолеть современный кризис.
• 9. При определении мероприятий и темпов реформы должна учитываться «инерционность» пенсионных систем, обусловленная большим количеством вовлеченных в них людей и многолетним лагом между началом уплаты взносов каждым человеком и его выходом на пенсию.
• 10. Повышение суммы поступлений в ПФР возможно через увеличение ставок налогов, создание системы стимулов для продолжения занятости после достижения пенсионного возраста, поощрение иммиграции и рождаемости, стимулирование экономической активности среди молодежи.

• [1] Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2013 № 421-ФЗ); Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-Φ3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2013 № 427-ФЗ); Федеральный закон от 15.12.2001 «1> 166-ФЗ „О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации“ (в ред. от 02.07.2013 № 185-ФЗ); Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ „О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений“ (в ред. от 28.07.2012 № 133-Φ3) и др.
• [2] 14 июля 1956 г. Союз Советских Социалистических Республик. Закон о государственных пенсиях (с изм. и доп., внесенными Указами Президиума ВС СССР от 07.05.1960) // Ведомости ВС СССР. 1960. № 18. С. 143.
• [3] Подробнее о пенсионном обеспечении в СССР и его проблемах см.: Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / под ред. М. Э. Дмитриева, Д. Я. Травина. СПб.: Норма, 1998. С. 44−46; Захаров С., Рахманова Г. Демографический контекст пенсионного обеспечения: история и современность // Современные проблемы пенсионной системы: комментарии экономистов и демографов / под ред. Т. Малевой. М» 1997. С. 32−59; Синявская О. В. Человек и государство в российской пенсионной системе // Pro et Contra. 2001. Т. 6. № 3. С. 47−62.
• [4] Здесь приводятся экспертные оценки. По закону выплата пенсий рабочим и служащим обеспечивалась государством за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, образуемых из взносов предприятий, учреждений, организаций и колхозов без какихлибо вычетов из заработной платы. Тарифы отчислений на цели пенсионного обеспечения в законе не были установлены.
• [5] Finding the Balance: Financing and Coverage of Social Protection in Europe // Occasional papers on social security / ed. bv W. van Ginncken. Geneva: ISSA, 1996. P. 137.
• [6] Из выступления М. Можиной на «Круглом столе» в ИСЭПН РАН // Общественные науки и современность. 1994. № 6. С. 16; См. также: Баскаков В. Н" Баскакова М. Е. О пенсиях для мужчин и женщин. М" 1998. С. 22−23.
• [7] Тенденции социокультурного развития России. 1960−1990 гг. / отв. ред. И. А. Бутенко, К. Э. Разлогов. М., 1996. С. 209.
• [8] Гайдар Е. Т. Аномалии экономического роста: соч. в 2 т. М.: Евразия, 1997. Т. 2.
• [9] Трудовыми пенсиями называются пенсии, выплачиваемые по старости, инвалидности и в случае утраты кормильца.
• [10] Сумма устанавливается фиксированная, но ежегодно индексируемая. Согласно Закону от 29.04.2009 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан» с 01.12.2009 базовая часть трудовой пенсии составляет 2562 руб.
• [11] С 1 апреля 2009 г. в России размер страховой части трудовой пенсии по старости увеличился на 17,5%, об этом сообщалось на официальном сайте Пенсионного фонда РФ.
• [12] В рамках стратегии развития пенсионной системы ло 2030 г. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации разработало два законопроекта, по которым уже с 1 января 2013 г. страховщики смогут увеличить свое участие на рынке негосударственного пенсионного обеспечения.
• [13] Источник: официальный сайт Внешэкономбанка.
• [14] URL: pfrf.ru/content/view/3877/213/