Австралия. 
Бюджет и бюджетная система

Первый этап реформы управления государственными финансами в Австралии начался в 1983 г. с приходом к власти лейбористского правительства, главным желанием которого стало осуществление масштабных социальных реформ, потребовавших значительных расходов. В результате возникла необходимость реструктуризации государственных расходов. Тогда же в 1983 г. была принята Программа совершенствования управления финансами (Financial Management Improvement Program (FMIP)) как часть более широкой стратегии реформирования государственного сектора.

В середине 1980;х гг. произошел пересмотр приоритетов в сфере расходов, что позволило ликвидировать совокупный бюджетный дефицит и достичь профицита. На первом этапе реформа включала в себя внедрение методологии разработки бюджета на основе регулярно уточняемых смет, а также повышение требований к целям программ и отчетности о результатах их выполнения. В рамках бюджетного процесса действовало жесткое правило, согласно которому министерства не могли вносить на рассмотрение предложения по расходам, если ими одновременно не были представлены предложения по их экономии. В результате удалось достигнуть значительной экономии средств бюджета.

Второй этап реформы приходился на 1990;е гг. и характеризовался в основном ориентацией на широкое внедрение коммерческих принципов в государственное управление, в частности, в бюджетный процесс. Основной целью бюджетной реформы в Австралии было и остается повышение эффективности использования общественных ресурсов, а также расширение ответственности органов, оказывающих услуги населению, при одновременном предоставлении им большей гибкости в процессе принятия решений.

Начало современного этапа бюджетной реформы ассоциируется с моментом создания в 1996 г. Национальной комиссии по аудиту (URL: finance.gov.au/publications/archive-of-publications/ncoa/execsum.htm), основными задачами которой были:

• 1) оценка состояния государственных финансов;
• 2) разработка методологии для внедрения и развития принципов бюджетирования по целям для департаментов и агентств;
• 3) выявление дублирующих функций по предоставлению услуг населению между уровнями центрального правительства и органами власти территорий, а также пресечение возникающего при этом двойного финансирования.

В основу проверки Национальной комиссией по аудиту были положены следующие принципы:

• а) государство должно работать эффективно в условиях использования ограниченных ресурсов. Государство в конечном счете теряет способность по достижению целей социальной политики из-за необходимости постоянно устранять недостатки организации управления общественными финансами;
• б) наиболее предпочтительным для общества является подход, при котором государство занималось бы оказанием именно тех услуг, которые не может предоставить никто другой;
• в) эффективное государственное управление приведет к повышению конкурентоспособности Австралии в мире.

Комиссией были разработаны правила, соблюдение которых необходимо для достижения эффективного использования общественных финансов:

• а) цели государства должны быть четко определены, ориентированы на достижение конкретных результатов, а их достижение должно поддаваться проверке;
• б) необходимо минимизировать расхождения между целями государственных программ;
• в) деятельность органов государственной власти должна быть по возможности направлена на решение проблем соответствующего уровня (общенациональные задачи должны решать органы власти Австралии, задачи регионального и местного уровня — региональные и местные органы власти).

За период с 1996 по 1999 гг. в систему управления государственными финансами были внедрены основные изменения, в основу которых были положены рекомендации Национальной комиссии по аудиту. В частности, Закон о государственном аудите 1901 г. был заменен на ряд следующих законов, регулирующих деятельность государственных ведомств и компаний:

• 1) Закон об управлении государственными финансами и отчетности (FMAAct, 1997);
• 2) Закон об органах исполнительной власти и компаниях Австралии (САС Act, 1997);
• 3) Закон о Генеральном аудиторе (Auditor-General Act, 1997).

Таким образом, управление государственными финансами было организовано на основе четкого разделения ответственности между органами власти различных уровней.

В 1998 г. в Австралии была одобрена Хартия бюджетной честности (The Charter of Budget Honesty Act, URL: treasury.gov.au/contentitem.asp?NavId=012&ContentID=70), аналог законов о бюджетной ответственности, принятых ранее в Великобритании и Новой Зеландии. Хартия представляет собой законодательный акт, который устанавливает юридические стандарты в отношении прозрачности налогово-бюджетной политики и отчетности и налагает на органы государственного управления формальную ответственность перед общественностью за результаты деятельности в налогово-бюджетной сфере.

Другие ключевые реформы были осуществлены в 1999—2000 гг. и включали в себя: внедрение в бюджетный процесс метода начисления с целью обеспечения полного учета обязательств при ценообразовании на государственные товары и услуги, управление финансами с ориентацией на конечный результат, а также усиление ответственности руководителей агентств за достижение результатов деятельности агентств (что было, в частности, закреплено в Законе о государственных услугах, 1999).

Одним из нововведений стало заключение специальных Соглашений о работе (performance agreements) между руководителями агентств и профильными министрами. Такое соглашение содержит ключевые цели и задачи деятельности не только руководителя агентства, но и агентства в целом.

До 1996 г. агентства Австралии были обязаны предоставлять ежегодные Планы оценки программ (portfolio evaluation plans), оценивая достижение результатов программ в пределах своей компетенции за последние пять лет. В 1996 г. произошло введение обязательной государственной экспертизы всех программ на основе корректируемых показателей. Результаты каждой экспертизы представляются министру финансов. Министерство финансов Австралии (URL: finance.gov.au/) в сотрудничестве с Национальной службой аудита (URL: anao.gov.au/) выпустили специальный обзор лучшей практики по использованию полученной информации о результатах.

Следующей новацией в бюджетном процессе стало внедрение метода составления бюджета на основе регулярно пересматриваемых смет, согласно которой объемы финансирования существующих программ уже содержатся в перспективных сметах, утвержденных в ходе предыдущих бюджетных циклов, и автоматически включаются в базисный бюджет. Таким образом, предметом обсуждения Правительства являются изменения и доработки, вносимые в базисный бюджет. В результате, акцент в процессе подготовки бюджета был перенесен с пересмотра объемов финансирования каждой программы на усовершенствование принципов ее разработки.

Введение

другой нормы — укрупнения статей бюджетов министерств, позволило более экономно и эффективно использовать бюджетные средства и прекратить практику расходования средств в конце года на любые цели во избежание их потери с введением положения, позволяющего переносить неизрасходованные бюджетные средства на следующий год.

В ходе бюджетной реформы в Австралии произошло широкое внедрение коммерческих принципов в государственный сектор, среди которых:

• — установление рыночных цен на товары и услуги государственных учреждений;
• — введение элементов конкуренции среди поставщиков государственных услуг;
• — передача бюджетных ассигнований ведомствам-потребителям услуг, которые получили право оплачивать услуги у ведомств-поставщиков;
• — предоставление возможности государственным учреждениям покупать необходимые ресурсы у частных, а не у государственных поставщиков.

На протяжении всего процесса реформирования Правительство Австралии стремилось к передаче значительного количества функций по оказанию услуг населению в частный сектор. За счет этого занятость в государственном секторе с 1990 по 1997 гг. значительно сократилась.

Оценив положительный эффект бюджетной реформы 1990;х гг., австралийское правительство признало необходимость в проведении регулярных обзоров по оценке достижений бюджетной реформы. Так, в 2002 г. был проведен Обзор процедур и проекта бюджета, целью которого стало, прежде всего, предоставление более своевременной и точной информации при подготовке бюджета, а также обеспечение государственных служб всем необходимым для выполнения этого условия.

Основными рекомендациями в Обзоре были следующие:

• — смещение акцента в сторону получения информации о реализации программ;
• — предоставление более детальной и своевременной информации, необходимой для подготовки бюджета;
• — расширение деятельности по оценке эффективности работы агентств;
• — обеспечение соответствия информационных систем повышающимся требованиям к качеству информации;
• — повышение квалификации работников Министерства финансов и агентств.

Рекомендации Обзора были одобрены Правительством Австралии в 2002 г., включая право Минфина осуществлять доработку предоставляемой агентствами информации при подготовке бюджета в целях гарантирования ее качества и своевременности.

Каждое министерство и агентство обязано четко определить цели, задачи, а также измеримые результаты своей деятельности, которые составляют основу двух документов, составляемых ведомствами:

• 1) план использования бюджетных средств (portfolio budget statement), основным предназначением которого является информирование Парламента Австралии о распределении ресурсов в соответствии с целями, определяемыми правительством (URL: budget.gov.au/2008;09/content/pbs/html/index.htm);
• 2) отчет об использовании бюджетных средств в конце года (annual report).

Основными пользователями информации, предоставляемой ведомствами, является два профильных комитета Парламента Австралии: Комитет по государственному бюджету и аудиту (JCPAA) и Комитет по финансам и государственному администрированию (SCFPA).

Министерство финансов ответственно за осуществление методической поддержки по проведению политики ориентации на результат всех государственных структур. Минфин публикует специальные руководства по подготовке отчетности о результатах использования бюджетных средств, предоставляемой парламенту.

Ориентация управления государственными финансами на достижении конечных результатов получила значительное развитие за последние два десятилетия, прошедшие со времени внедрения в рамках FMIP базовых принципов программно-целевого планирования в бюджетном процессе. Сегодня собираемая информация включает всестороннюю и детализированную, основанную на методе начисления отчетность о планировании и достигнутых результатах по каждому агентству и министерству в разрезе видов оказываемых услуг.

В настоящее время оценка эффекта от использования информации о результатах в процессе принятия бюджетных решений неоднозначна. Бюджетная реформа привела к тому, что каждое агентство предоставляет полную информацию об использовании бюджетных ресурсов и достигнутых результатах. Вместе с тем считается, что информация о результатах не в полной мере используется в бюджетном процессе. Поэтому планируется повысить акцент на использовании информации о результатах, а также ввести практику обзоров принимаемых бюджетных решений с целью дать развитие новым вариантам бюджетной реформы.