Государственное управление в сфере образования

Россия, согласно Конституции РФ, является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (о социальной государственности как одной из основ конституционного строя России см. параграф 7.3 учебника). Одно из таких условий — создание духовных, гуманитарных основ жизнедеятельности общества. Поэтому государственное управление в сфере образования, имеющее целями удовлетворение потребностей личности, общества и государства, которые связаны с развитием интеллектуального потенциала человека, является одним из важнейших направлений государственного строительства в социально-культурной сфере.

Правовую основу государственного управления в сфере образования составляет федеральное законодательство (Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»^[1] и др., принятые на их основе и в их развитие подзаконные акты федерального уровня (в частности, Положение о лицензировании образовательной деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 277), Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций (утв. постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 522 и др.), а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (поскольку в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования и науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов — см. параграфы 6.1, 7.1 учебника).

Под образованием в Российской Федерации понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства. Данный процесс сопровождается констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней. Получение образования — это достижение и подтверждение обучающимся образовательного уровня, которое удостоверяется соответствующим документом. Например, в качестве такого документа выступает диплом о получении высшего профессионального образования, подтверждающий присвоение определенной квалификации по соответствующей специальности.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона РФ «Об образовании» сфера образования в Российской Федерации провозглашена приоритетной. Принципы государственной политики в этой области зафиксированы в ст. 2 указанного закона:

• — гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
• — единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
• — общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
• — светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (о светском характере государства как одной из основ конституционного строя России см. параграф 6.3 учебника);
• — свобода и плюрализм в образовании;
• — демократический, государственно-общественный характер управления образованием;
• — автономность образовательных учреждений.

Организационной основой государственной политики в сфере образования являются Федеральная целевая программа развития образования и Государственная программа «Развитие образования», которые разрабатываются и утверждаются Правительством РФ.

Право гражданина на образование является одним из неотъемлемых конституционных прав. Для того чтобы это право могло быть реализовано на практике, необходимо, чтобы оно было гарантировано государством (см. параграфы 8.1, 8.3 учебника). В ст. 5 Закона РФ «Об образовании» установлена система государственных гарантий прав граждан РФ в области образования. Так, гражданам России гарантирована возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Установление ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости возможно только на основании закона.

Государство, гарантируя права граждан на образование, создает соответствующие социально-экономические условия для его получения обучающимися. В Российской Федерации государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального образования и высшего образования. Основное общее образование является обязательным. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ). В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» на конкурсной основе гарантируется бесплатное среднее профессиональное, высшее профессиональное и послевузовское профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Законом РФ «Об образовании» установлены и другие гарантии прав граждан на образование.

Право граждан на образование обеспечивается посредством создания государством системы образования, в которую входят:

• — образовательные учреждения и научные организации, реализующие образовательные программы различных уровней и направленности, федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования;
• — органы, осуществляющие управление в сфере образования, а также подведомственные им учреждения и организации;
• — объединения юридических лиц, общественные и государственно-общественные объединения, осуществляющие деятельность в области образования.

Государственное управление указанной системой осуществляется через специальные государственные органы управления.

Современная структура управления образованием может быть представлена следующим образом.

1. Федеральный уровень управления образованием (федеральные органы государственной власти, осуществляющие государственное управление в сфере образования).

Данный уровень представлен Минобрнауки России (является одновременно центральным органом управления образованием в Российской Федерации и органом управления подведомственных ему организаций системы образования) и Рособрнадзором.

Кроме того, на данном уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляют также и другие министерства и ведомства РФ. Например, медицинские, сельскохозяйственные, военные учебные заведения.

Систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области образования, возглавляет Минобрнауки России — федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере:

• — образования;
• — научной, научно-технической и инновационной деятельности;
• — нанотехнологий;
• — развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов;
• — интеллектуальной собственности;
• — воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

Статус Минобрнауки России определен в Положении о Министерстве образования и науки Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 № 337).

К числу полномочий указанного органа относятся следующие:

• — разработка федеральных государственных образовательных стандартов;
• — установление формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, технических требований к ним, порядка выдачи, заполнения, хранения и учета соответствующих бланков документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации;
• — ежегодное формирование федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, определение порядка проведения экспертизы таких учебников;
• — установление положения о замещении должностей научно-педагогических работников образовательных учреждений высшего профессионального образования;
• — определение порядка проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, порядка проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, а также порядка подачи и рассмотрения апелляций;
• — определение порядка приема и перевода из одного учебного заведения в другое всех категорий обучающихся;
• — утверждение федеральных компонентов государственных образовательных стандартов;
• — осуществление других полномочий в области образования.

В ведении Минобрнауки России находятся Федеральная служба, но интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, а также Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Минобрнауки России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб.

Рособрнадзор является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю и надзору в области образования и науки (Положение о Федеральной службе, но надзору в сфере образования и науки, утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 300).

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет контроль и надзор:

• — за исполнением законодательства РФ в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;
• — за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования;
• — за деятельностью диссертационных советов, а также ученых (научно-технических) советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений, научных учреждений и иных организаций.

Кроме того, Рособрнадзор:

• — осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);
• — осуществляет организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии;
• — выдает разрешения на создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), устанавливает их компетенцию и определяет перечни научных специальностей, по которым им предоставляется право приема к защите диссертаций;
• — подтверждает, признает и устанавливает эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации, и выдает соответствующие документы;
• — обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну (см. параграф 15.6 учебника);
• — взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
• — осуществляет в установленном порядке проверку деятельности образовательных учреждений и научных организаций;
• — осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности (если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ).
• 2. Региональный уровень управления образованием — органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие управление в сфере образования.

Такими органами являются управления (министерства, комитеты, департаменты и т. д.) образования субъектов РФ. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они осуществляют функциональное управление системой образования в пределах конкретного региона.

3. Муниципальный уровень управления образованием — органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющих управление в сфере образования.

Полномочиями в сфере образования наделены, в частности, отделы образования (отделы народного образования), созданные соответствующими муниципальными органами власти. На них возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне.

В связи с этим следует отметить важную особенность в организации системы управления образованием на этом уровне. Органы местного самоуправления (муниципальные органы) нс являются органами государственной власти и государственного управления (ст. 12 Конституции РФ). Следовательно, муниципальные учебные заведения также не являются формально государственными. Таким образом, государственные гарантии, провозглашаемые Конституцией РФ, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений.

Как и любая система, система государственного управления в сфере образования требует постоянного совершенствования. Федеральная целевая программа развития образования на 2011−2015 гг. (утв. постановлением Правительства РФ от 20.12.2011 № 1034) предусматривает комплекс мер по обеспечению доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации.

Стратегическими задачами Программы (и, соответственно, основными направлениями совершенствования системы управления в сфере образования) являются:

• — модернизация общего и дошкольного образования как института социального развития;
• — приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда;
• — развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг.

• [1] В настоящее время законодательство об образовании находится в стадии кардинального реформирования, в июле 2012 г. в Государственную Думу был внесен правительственный проект нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» .