Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Бюджетное устройство — это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов в сфере их доходов и расходов. Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном производстве и социальных процессах. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Совокупность действующих на территории Российской Федерации бюджетов образует бюджетную систему. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации — это основанная на ее экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Соответственно распределению власти и территориальному устройству государства в Российской Федерации правом на бюджеты обладают: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней, что характерно для федеративного государства.

Первый уровень бюджетной системы образуют федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Ко второму уровню относятся бюджеты субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Третий уровень составляют местные бюджеты, в том числе:

• • бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• • бюджеты городских и сельских поселений.

Таким образом, на основании норм ст. 6, 13, 14, 15 БК РФ можно сформулировать следующие определения.

Федеральный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, т. е. обеспечение платежеспособности государства в целом. Он определяет финансирование государства, без которого невозможны его нормальное функционирование и развитие.

Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) также представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций субъектов Федерации, отнесенных к предметам их ведения.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для финансирования деятельности административно-территориальных образований. Право на местный бюджет имеют только те административно-территориальные единицы, которые имеют статус муниципальных образований. Отдельные населенные пункты, другие территории, не являющиеся муниципальными образованиями, могут иметь сметы доходов и расходов, которые в силу ст. 15 БК РФ могут быть предусмотрены в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений.

В состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) входят целевые бюджетные

юо.

фонды, формирующиеся за счет целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В числе таких фондов — дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных ресурсов и др. Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджеты субъектов Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

Что касается государственных внебюджетных фондов, то их бюджеты включены в бюджетную систему, хотя и представляют собой фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Эти фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

К числу включенных в структуру бюджетной системы бюджетов государственных внебюджетных фондов, согласно ст. 144 БК РФ, относятся:

• • на федеральном уровне:
  • 1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР);
  • 2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (ФСС);
  • 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС);
• • на региональном уровне:
  • 1) бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Внебюджетные фонды — это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет соответствующего уровня некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемые на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.

Внебюджетные фонды представляют собой составную часть финансовой системы РФ, предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь и обладают рядом характерных признаков.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направления использования денежных фондов.

В зависимости от уровня управления внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) и региональные; по целевому назначению — на экономические и социальные.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет добровольных взносов и пожертвований на соответствующие цели; сумм штрафов за нарушение правоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб; сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, компенсирующих причиненный при этом ущерб платежей; иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов и сборов в федеральный бюджет, то есть ФНС России.

Таким образом, структура бюджетной системы Российской Федерации производна от системы государственного устройства и включает бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, право которых на бюджет имеет конституционное закрепление, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов). Консолидированный бюджет субъекта РФ включает региональный бюджет, т. е. бюджет субъекта РФ, и местные бюджеты. Консолидированный бюджет муниципального района включает бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений.

Консолидированные бюджеты РФ и субъектов Федерации не рассматриваются и не утверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней, по сути, они являются статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом РФ и отдельных субъектов Федерации. Показатели консолидированных бюджетов используются в бюджетном планировании (при определении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ и размеров дотаций в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных образований).

Важна роль показателей консолидированных бюджетов и при анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны, т. е. суммы всех финансовых ресурсов, поступающих в бюджетную систему, например, определяют степень централизации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе государства.

Без расчета показателей консолидированных бюджетов невозможно сводное финансовое планирование, так как многие показатели сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов берутся из консолидированных бюджетов. При разработке прогнозов экономического и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе которых показатели консолидированных бюджетов. Показатели консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий (расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые бюджетные доходы), среднебюджетные показатели являются критериями для сравнительного анализа состояния отдельных территорий, также используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

Во всех бюджетах обязательно содержатся универсальные показатели, предусмотренные бюджетной классификацией, которая обеспечивает учет информации о состоянии бюджета и является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов.

Применяется бюджетная классификация при составлении проектов бюджетов и исполнении бюджетов всех уровней, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Она предназначена для обеспечения адресного выделения финансовых ресурсов, с ее помощью решается проблема, кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из федерального бюджета. Поэтому расходы федерального бюджета конкретизируются по направлениям, получателям средств и целям в приложениях к федеральному бюджету.

Бюджетная классификация должна обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов. Она отражает юридически закрепленное построение бюджета, а также компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений.

Бюджетная классификация является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 18 БК РФ). Значение ее состоит в том, что она устанавливает единство формы бюджетной документации и позволяет передавать необходимую информацию с одного уровня бюджетной системы на другой для составления консолидированных бюджетов.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает:

• • классификацию доходов бюджетов;
• • классификацию расходов бюджетов;

• • классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
• • классификацию операций публично-правовых образований (иначе — классификация операций сектора государственного управления).

Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:

• • налоговые и неналоговые доходы;
• • безвозмездные поступления.

В структуре классификации расходов, в свою очередь, выделяется ведомственная структура расходов бюджета — распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Взаимосвязи бюджетов различных уровней осуществляются через межбюджетные отношения, которые складываются между органами государственной власти и органами местного самоуправления, прежде всего по поводу перераспределения между бюджетами различных уровней доходов и расходов. Легальное определение этой категории содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

В 90-е годы XX века в условиях развития рыночных отношений, многообразия форм собственности, усиления самостоятельности регионов произошли принципиальные изменения и в бюджетном устройстве. В соответствии с действующим законодательством стали самостоятельными: республиканский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Это значит, что бюджеты вышестоящих уровней управления перестали включать доходы и расходы бюджетов нижестоящих уровней управления. Для обеспечения самостоятельности бюджетов и автономного функционирования им установлены собственные источники доходов и предоставлено право определять направления их использования и расходования. Одновременно в целях выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности был введен механизм межбюджетных отношений между различными уровнями власти. С 1 января 2008 г. взаимоотношения между бюджетами различных уровней бюджетной системы основываются, в первую очередь, по поводу предоставления (получения) межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются согласно ст. 129 БК РФ в следующих формах:

• — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
• — субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;
• — субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;
• — иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации;
• — межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Условия получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) определены в ст. 130 БК РФ.

Определение субсидий, а также порядок их предоставления содержит ст. 131 БК РФ. Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. То есть, субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно ст. 133 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Таким образом, субвенция — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации. Использование при распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) не допускается.

Перечня иных межбюджетных трансфертов БК РФ не содержит.

Статья 132.1 БК РФ лишь устанавливает, что в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Помимо указанных межбюджетных трансфертов бюджетное законодательство предусматривает возможность выделения бюджетных средств в виде временной финансовой помощи. В частности, ст. 93.2 БК РФ устанавливает основания и порядок предоставления бюджетных кредитов.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный кредит — это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Для оптимального социально-экономического развития общества и государства необходимо обеспечение сбалансированности бюджета, т. е. совпадения расходной и доходной его частей. Как профицит, так и дефицит бюджета ведут к нежелательным последствиям в финансовой, экономической и социальной системах.

В ст. 6 БК РФ дефицит бюджета определяется как превышение расходов бюджета над его доходами.

Статья 33 БК РФ, закрепляя принцип сбалансированности бюджета, устанавливает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Согласно ст. 92 БК РФ дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Важнейшими источниками финансирования (покрытия) дефицита бюджета являются заимствования.

Под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации (ст. 103 БК РФ).

Государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, а также для погашения долговых обязательств.

Государственные заимствования по источнику и валюте получения подразделяются на внутренние и внешние.

Под государственными внутренними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации.

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов РФ.

Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Указанные заимствования формируют государственный долг Российской Федерации, к которому относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по видам долговых обязательств.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

Статья 105 БК РФ устанавливает возможность реструктуризации долга, под которой применительно к государственными муниципальным долговым обязательствам понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В соответствии с ч. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Такие займы осуществляются посредством выпуска и размещения государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации или ее субъектов. Муниципальные займы осуществляются посредством выпуска и размещения муниципальных ценных бумаг от имени муниципальных образований.

Эмиссия и обращение государственных и муниципальных ценных бумаг регламентированы бюджетным законодательством. Согласно ст. 114 БК РФ предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации по номинальной стоимости устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с верхним пределом государственного долга Российской Федерации, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.

Процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, а также порядок возникновения и исполнения обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований определены БК РФ и установлены Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».