Организационная структура международных межправительственных организаций

Орган международной организации — созданное на основе устава или иного нормативного акта ее структурное подразделение, предназначенное для выполнения некоторой части деятельности организации по достижению ее целей, выполнению ее мандата^[1].

Современным международным организациям свойственно наличие разнообразных органов, их количество может достигать нескольких сотен. Они образуют довольно сложную и разветвленную систему органов. Благодаря наличию органов ММПО:

• — формируют и фиксируют свою внутреннюю структуру; осуществляют свои компетенции;
• — имеют возможность рационально распределять и использовать организационные ресурсы;
• — взаимодействуют со своими членами и другими акторами международных отношений;
• — решают внутренние вопросы организации, регулируют организационные процессы.

Таким образом, органы обеспечивают существование и функционирование международных организаций.

Для того чтобы сформировать органы, оптимизировать их структуру, наделить необходимыми компетенциями и ресурсами, юристам и дипломатам, руководителям и сотрудникам ММПО приходится тщательно готовить регламентирующую документацию, постоянно направлять, контролировать и корректировать работу органов. В условиях международной организации многие из этих управленческих действий становятся полем политической борьбы.

Кроме того, органам присущи общие свойства всех организационных структур. К ним относятся, в частности: стремление к расширению функций; разрастание внутренней структуры; «захват» ресурсов; взятие на себя задач других органов. Если эти процессы нс предотвратить или нс остановить — может оказаться, что орган будет конфликтовать с другими органами и организацией в целом, нарушать внутриорганизационную коммуникацию, направлять действия организации, ее членов и ее сотрудников на решение сторонних для организации задач.

Орган ММПО представляет собой своего рода инструмент, с помощью которого международная организация реализует свои права и осуществляет свой мандат. Особенность и некоторая парадоксальность правовой ситуации заключается в том, что организация существует в виде органов, ее воля может быть проявлена только в решениях и действиях органов, но при этом органы нс являются субъектами права. Органы выражают и реализуют в пределах своих компетенций волю международной организации как юридического лица.

Как феномен права орган ММПО характеризуется следующими основными элементами:

• — правовое основание создания и деятельности;
• — учредительный акт; порядок конституирования;
• — состав и внутренняя структура;
• — компетенции, полномочия;
• — правила процедуры;
• — объект регулирования.

Основанием для создания органа является воля субъекта права — учредителя данного органа.

Учредительный акт — текст или совокупность текстов, отражающих и формально фиксирующих волю суверенных государств создать соответствующий орган, наделить его определенными ресурсами, возложить на него осуществление некоторых функций.

Порядок конституирования — способ образования соответствующего органа.

Состав органа — совокупность элементов, образующих данный орган.

Внутренняя структура органа — порядок расположения его элементов и взаимосвязей между ними.

Компетенции, полномочия — права, границы, пределы действий данного органа.

Правила процедуры — формальные алгоритмы действия органа по реализации своих полномочий.

Объект регулирования — элементы, на которые направлена деятельность органа.

Наделение того или иного подразделения статусом органа связано с волей субъекта права, создающего данный орган. При этом термин «орган» чаще всего даже не употребляется. Поэтому для установления статуса той или иной части организации требуется изучение документации и информации, полученной из других источников.

Органы ММПО следует отличать от других ее подразделений, не обладающих способностью выражать и реализовывать волеизъявление субъекта нрава, например от представителя организации или миссии, действующей в соответствии с решением организации. Орган международной организации, осуществляя свои компетенции, сам принимает решения и действует без посредников для их осуществления, тогда как миссия или представитель организации выполняет волю организации или ее органа.

Основы и принципы формирования организационной структуры международных организаций были заложены в административных союзах государств в 1860—1880 гг. В них сложилась однотипная система органов. Основным руководящим органом был конгресс, собиравшийся раз в год или раз в несколько лет и объединявший всех членов организации. Для решения вопросов, возникающих в перерывах между конгрессами, в некоторых организациях созывались конференции. Административные функции возлагались на бюро. В некоторых организациях создавались трибуналы, решавшие споры между членами организации.

Основы структуры органов ММПО политического характера (общей компетенции) заложила Лига Наций. Как отмечалось ранее, в соответствии с ее Статутом были созданы два основных органа: Ассамблея в составе всех членов организации и Совет с ограниченным количеством членов. Отсутствие опыта в создании таких международных структур сказалось на их работе. Полномочия между Ассамблеей и Советом не были разделены, оба органа могли обсуждать одни и те же вопросы и принимать по ним решения. Процедура формирования повестки дня позволяла не включать в нее острые вопросы. Для принятия решения требовалось единогласие, поэтому любой член Лиги Наций в одиночку мог заблокировать принятие ею решения. В несовершенстве организационной структуры Лиги Наций состояла одна из главных причин ее неудач. Вместе с тем в Лиге Наций накапливался опыт функционирования разветвленной структуры органов, их взаимодействия друг с другом и со странами мира.

При создании ООН вопросу о составе, структуре и компетенциях органов уделялось повышенное внимание. В общих чертах полномочия будущих главных органов и принципы голосования в них наметили в ходе предварительных переговоров о выработке Устава ООН на Думбартон-Окской конференции (1944). Обсуждение конкретных вопросов о характере, составе и полномочиях органов будущей организации на Ялтинской конференции (1945) сопровождалось острым столкновением позиций. Некоторые из достигнутых договоренностей великих держав пришлось отстаивать на учредительной конференции ООН в Сан-Франциско (апрель — июнь 1945 г.).

В созданных в 1940—1960 гг. региональных международных организациях политического характера (ЛАГ, ОАГ, Совет Европы, НАТО, СЭВ) основными органами стали советы, выполняющие функции руководящего органа. В этих и других международных организациях стали учреждать другие разнообразные по функциям и составу органы.

Существуют разнообразные варианты классификации органов международных организаций. Основанием для разделения их на классы служат: статусное положение в организации, правовое основание создания и деятельности, состав, порядок конституирования.

По статусному положению в организации органы подразделяются на два вида:

на основные (руководящие);

— вспомогательные.

К основным (руководящим) органам относятся те, которые принимают решения от имени организации в целом. Вспомогателъные либо содействуют выработке решений основных органов, либо принимают решения от своего имени в какойлибо узкой и строго определенной области компетенций. Основные органы имеют право создавать вспомогательные органы. Для большинства международных организаций характерно наличие нескольких основных органов. Вспомогательных органов может насчитываться несколько десятков или даже сотен.

Основные органы международных организаций — органы, наделенные нравом принимать решения и действовать от имени организации в целом в пределах компетенций и полномочий, установленных соответствующими документами.

Вспомогательные органы международных организаций — органы, обеспечивающие работу организации в целом или ее основных органов, представляющие рекомендации и проекты решений основным органам. В некоторых случаях они сами принимают решения и выполняют соответствующие функции, действуя только от имени данного органа.

Как правило, ММПО имеет не менее трех основных органов^[2], по существуют организации и с большим их количеством. К основным органам международной организации относятся:

• — пленарные ассамблеи;
• — советы постоянных представителей;
• — советы высших должностных лиц государств-членов.

К вспомогательным — комитеты, комиссии, рабочие и экспертные группы, органы оперативной деятельности, административные трибуналы и др.

Статусы основного и вспомогательного органа носят предписываемый характер и устанавливаются произвольно членами организации. Так, например, во всех ММПО секретариаты относятся к вспомогательным органам, тогда как в ООН Секретариат — один из главных органов. При создании СПЧ ООН шла дискуссия о том, будет ли он главным или же вспомогательным органом. В итоге остановились на том, что данный Совет станет функционировать в качестве вспомогательного органа ГА ООН, но не исключено, что в будущем он получит статус главного органа ООН.

К примеру, ООН имеет шесть основных (руководящих) органов, называемых главными органами. К ним относятся: ГА ООН, СБ ООН, ЭКОСОС, Совет по опеке, Секретариат и Международный Суд. Каждый из них располагает многочисленными вспомогательными органами. За время существования организации их создано более 300.

Вспомогательные органы создаются по решению главных. Например, вспомогательные органы ГА ООН создаются по решению ГА ООН. Они обсуждают порученные им вопросы, включенные в повестку дня сессии ГА ООН, и представляют свои рекомендации, обычно в форме проектов резолюций и решений, для обсуждения в ходе пленарных заседаний ГА ООН.

В целом структура органов ГА ООН выглядит следующим образом:

Комитеты: Комитет по инвестициям; Комитет по осуществлению неотъемлемых прав палестинского народа; Комитет по присуждению Премии ООН в области народонаселения.

Исполнительные комитеты. Исполнительный комитет программы Верховного комиссара ООП по делам беженцев.

Комитеты высокого уровня: Комитет высокого уровня по сотрудничеству Юг — Юг.

Консультативные комитеты. Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам; Консультативный комитет по Программе помощи ООН в области преподавания, изучения, распространения и более широкого признания международного права.

Специальные комитеты: Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам; Специальный комитет по операциям по поддержанию мира.

Комиссии: КМП ООН; Комиссия по разоружению.

Консультативные комиссии: Консультативная комиссия Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ.

Агентства: Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ.

Правления: Правление Объединенного пенсионного фонда персонала ООН.

Трибуналы. Трибунал по спорам ООН; Апелляционный трибунал ООН.

Консультации: Открытый процесс неофициальных консультаций ООН по вопросам мирового океана и морского права.

Советы: СПЧ ООН; Совет Университета ООН.

Исполнительные советы: Исполнительный совет Детского фонда ООН; Исполнительный совет Мировой продовольственной программы.

Консультативные советы: Консультативный совет по вопросам разоружения.

Советы управляющих: Совет управляющих Программы ООН по населенным пунктам (ООН-Хабитат); Совет управляющих ЮНЕП.

Группы: Объединенная инспекционная группа.

Рабочие группы: Рабочая группа по вопросу финансирования Ближневосточного агентства ООН помощи палестинским беженцам и организации работ.

Рабочие группы открытого состава: Рабочая группа высокого уровня открытого состава по финансовому положению ООП; Рабочая группа открытого состава по подготовке договора о торговле оружием: установление общих международных стандартов в отношении импорта, экспорта и передачи обычных вооружений.

Специальные рабочие группы: Специальная рабочая группа по активизации деятельности ГА ООН; Специальная неофициальная рабочая группа открытого состава по вопросам морского биологического разнообразия за пределами действия национальной юрисдикции (подробнее об этом см. параграф 5.1).

По правовому основанию создания и деятельности различаются органы, созданные:

• — по волеизъявлению членов организации;
• — по решению самой организации;
• — согласно положениям конвенций, предусматривающим функционирование соответствующих органов.

Волеизъявлением членов организации (в частном случае ее учредителей) создаются основные органы. Базовые принципы состава этих органов, их компетенции и полномочия фиксируются в уставе или ином учредительном документе. По мере развития организации члены организации могут изменить структуру органов.

Например, основным органом ОЛГ согласно первой редакции ее Устава являлась Межамериканская конференция, собиравшаяся один раз в пять лет. Кроме того, в качестве органов были предусмотрены Консультативная встреча министров иностранных дел, а также Совет ОАГ, в который входили по одному представителю от каждого государства.

Совет в свою очередь включал в себя Межамериканский экономический и социальный совет, Межамериканский совет юрисконсультов, Межамериканский культурный совет. На основании протокола Буэнос-Айреса, изменившего Устав ОАГ, Межамериканская конференция упразднялась, в качестве ведущего органа создавалась Генеральная Ассамблея. В частности, ей переданы права определять бюджет организации. Консультативная встреча министров иностранных дел была сохранена в качестве органа. Произошла реорганизация советов. Были созданы три одноуровневых совета, подчиненных Генеральной Ассамблее: Постоянный совет (преобразованный Совет ОАГ), Межамериканский экономический и социальный совет, Межамериканский совет по образованию, науке и культуре.

На основании волеизъявления самой организации, выраженной в решении ее органов, создаются, как правило, вспомогательные органы. Во многих случаях их создание связано с развитием какого-либо направления деятельности организации или появлением нового объекта регулирования. Специфика правомочий органов международных организаций заключается в том, что они сами устанавливают правила и процедуру своей деятельности, не ограничены в правах учреждать другие органы.

Органы, созданные в соответствии с положениями конвенций, принятыми ее участниками, формируются на основе многосторонних международных договоров в том случае, когда такой договор придаст организации определенные компетенции по его выполнению. Так, ЕСПЧ создается на договорной основе государствами — участниками Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. С формально-юридической точки зрения ЕСПЧ не является органом Совета Европы. Однако упомянутая Конвенция устанавливает взаимосвязи ЕСПЧ с Комитетом министров Совета Европы, Парламентской Ассамблеей Совета Европы, Секретариатом и другими органами Совета Европы.

В соответствии со ст. 46 данной Конвенции надзор за исполнением постановлений и решений ЕСПЧ осуществляется Комитетом министров Совета Европы. Постановление по делу или решение ЕСПЧ о мирном урегулировании спора направляется в Комитет министров и включается в повестку его заседания. На заседаниях Комитета министров устанавливается, были ли выплачены компенсации, какие действия по отношению к заявителю и по отношению к правовой системе в целом были сделаны государством, чтобы жалобы прекратились. Комитет министров ежегодно принимает отчет по исполнению обязательств по надзору за исполнением постановлений и решений ЕСПЧ и передает его этому Суду, Генеральному секретарю, ПАСЕ, Комиссару по правам человека Совета Европы. В случае неисполнения обязательств одной из договаривающихся сторон Комитет министров сначала сообщает участнику Конвенции о факте нарушения процедуры исполнения обязательств, затем в течение шести месяцев может передать ЕСПЧ запрос на консультативное заключение решением своего большинства в две трети голосов. Таким образом, конвенционный орган ЕСПЧ фактически функционирует как один из органов международной организации.

По составу выделяются следующие виды органов, состоящие:

• — из представителей исполнительной ветви власти государств;
• — международных должностных лиц;
• — представителей парламентов;
• — людей, действующих в личном качестве;
• — а также органов, имеющих особый состав.

Из представителей государств состоят, как правило, основные (руководящие) органы. Важнейшие для государств вспомогательные органы состоят также из их представителей. Существует два основных варианта данного вида органов. В первом из них представлены государства в целом, во втором — в органах представлены ведомства, учреждения, министерства.

Многие ??? создают вспомогательные комиссии и советы, составленные из представителей государств. Часть из них формируется при основных органах для обсуждения вопросов повестки дня и выработки решений. Затем эти решения принимаются на заседаниях основных органов.

Например, Комиссия ООН по правам человека действовала в Женеве с 1946 по 2003 г. в качестве вспомогательного органа ЭКОСОС. Она проводила исследования, разрабатывала проекты международных договоров, вела мониторинг соблюдения прав человека. В Комиссии рассматривались случаи отдельных стран, расследовались определенные типы нарушений прав человека, например применение пыток.

Комиссия рассматривала индивидуальные или групповые жалобы при условии, что их подавали жертвы массовых или грубых нарушений прав человека. Процедура носила конфиденциальный характер. Следствием рассмотрения могло стать неблагоприятное мнение о государстве и даже прекращение сотрудничества с ним. Процедура занимала продолжительное время, не предусматривалось устное обсуждение дела. Отдельные государства критиковали Комиссию за политизированность и избирательность решений, предвзятость суждений государств, предоставление председательского кресла стране, попирающей права человека, и многое другое.

К органам, состоящим из международных должностных лиц, относятся секретариаты международных организаций, трибуналы по разрешению внутриорганизационных споров, а также органы, ведущие оперативную деятельность.

Межпарламентские ассамблеи состоят из лиц, назначаемых или избираемых национальными парламентами. Внутри организации такие органы выполняют консультативные функции, занимаясь достаточно широким кругом вопросов и охватывая практически все сферы деятельности соответствующих международных организаций.

Межпарламентские органы имеются в нескольких крупных региональных международных организациях.

Например, ПАСЕ — один из наиболее активно действующих межпарламентских органов. Она проводит четыре заседания в год, продолжительность каждого заседания — не менее недели. Ее компетенции превосходят компетенции, которые имеют аналогичные органы других международных организаций. Она не только обсуждает вопросы деятельности Совета Европы, формулирует рекомендации, организует конференции, коллоквиумы и открытые парламентские слушания, но также избирает Генерального секретаря Совета Европы, его заместителя, Генерального секретаря ПАСЕ, судей ЕСПЧ, а также Комиссара по правам человека. ПАСЕ участвует в приеме новых членов, рассматривая их кандидатуры. ПАСЕ состоит из 318 членов и 318 заместителей, представляющих 47 стран. Количество членов делегации каждой страны зависит от численности населения, но не связано с ним пропорционально. Наибольшее число представителей (по 18) имеют Великобритания, Германия, Италия, Российская Федерация, Франция, наименьшее (по два) — Андорра, Лихтенштейн, Монако и Сан-Марино.

К органам, состоящим из людей, действующих в личном качестве, относятся секретариаты, международные суды и трибуналы, а также договорные органы для контроля над осуществлением конвенций по правам человека.

К органам, имеющим особый состав, относятся органы, представляющие группы интересов экономики, социальной жизни или управления, а также органы смешанного состава.

В структуре Совета Европы действует в качестве консультативного органа Конгресс местных и региональных властей Совета Европы. Он служит форумом для проведения встреч и дискуссий представителей органов местной и региональной власти, а также для обмена мнениями в отношении местной и региональной политики стран — участниц Совета Европы и разрабатывает рекомендации, адресованные Комитету министров Совета Европы и ПАСЕ. Благодаря этому органу оказывается содействие работе местных и региональных структур власти, проводятся исследования, разрабатываются инициативы, осуществляется наблюдение за выборами в местные и региональные органы власти. Конгресс функционирует в форме ассамблеи, состоящей из 306 постоянных членов и 306 их заместителей, выражающих интересы более чем 200 тыс. органов местной и региональной власти государств — членов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных властей и Палаты регионов^[3].

Например, Генеральная конференция и Административный совет МОТ имеют уникальный состав органов, основанный на принципе трипартизма, или трехсторонней структуре. Руководящие органы МОТ формируются из трех групп:

• — представители государства;
• — представители организаций работодателей;
• — представители организаций трудящихся.

На Генеральную конференцию МОТ каждая страна посылает двоих делегатов от правительств, одного от предпринимателей и одного от рабочих^[4], причем действуют они в личном качестве и не обязаны согласовывать позиции между собой. Административный совет формируется сходным образом. В состав Административного совета входят 56 членов (28 представителей от правительств, 14 от работодателей и 14 от трудящихся) и 66 их заместителей (28 представляют правительства, 19 работодателей и 19 трудящихся).

По характеру конституирования органы делятся на выборные и невыборные.

Например, выборным органом является СПЧ ООН — вспомогательный орган ГА ООН, избираемый на ее сессиях. Каждое государство имеет потенциальную возможность войти в его состав. Вместе с тем установлены серьезные критерии членства. Принимаются во внимание вклад государствкандидатов в дело защиты прав человека, их добровольные взносы и выполнение индивидуальных обязательств. Члены СПЧ ООН подвергаются периодической проверке в течение срока их полномочий.

Основное направление работы СПЧ ООН составляет помощь государствам по выполнению обязательств в области прав человека. Он также служит форумом для обсуждения тематических вопросов. Каждый из 193 членов ООН предоставляет в СПЧ ООН универсальный периодический обзор положения дел в области прав человека.

Органы международных организаций создаются в качестве искусственных объектов членами организации, т. е. государствами в лице их представителей. Эти действия — произвольные акты, обусловленные социальными и личностными особенностями людей.

Необходимо различать, с одной стороны, идеальную модель органа, установленную в правовых документах, и, с другой — действительное существование и функционирование органа. Правовая норма в той форме, в какой она закреплена в международном документе, и ее реальное бытие в международной системе нередко не соответствуют друг другу.

На уровне идеальной модели:

• — создание и деятельность органов подчинены рациональным мотивам участников организации;
• — действия, совершаемые органами, направлены на достижение общих целей организации;
• — органы создаются на основании решения, принятого участниками или соответствующим органом организации при наличии согласия участников организации;
• — создание органов соответствует положениям уставных и других документов, а следовательно, и нормам международного права;
• — органы создаются и действуют при наличии соответствующих ресурсов;
• — органы полностью контролируются организацией и ее членами.

В действительности выявляются следующие тенденции. Органы ММПО представляют собой результат взаимодействия противоречивых интересов различных государств, групп давления и социальных сил. Эти противоречия проявляются при создании органов, определении их численности, состава и компетенций, формировании состава, установлении процедуры принятия решений и во многом другом.

Общая тенденция развития международных организаций состоит в появлении все новых и новых структурных подразделений, создаваемых в некоторых случаях по конъюнктурным соображениям, а не исходя из их целесообразности для соответствующей организации.

Органы международных организаций не всегда имеют основанием своей деятельности правовые нормы, принятые в организации. В некоторых случаях создание органов может выходить даже за рамки уставных положений ММПО (так, по мнению многих специалистов, произошло в случае создания международных трибуналов по Руанде и бывшей Югославии).

Некоторые из органов международных организаций действуют автономно, в некоторых случаях они даже специально финансируются государствами, приобретая черты организаций, а иногда фактически становясь самостоятельными единицами. Примерами могут служить ПРООН, Детский фонд ООН, Международное энергетическое агентство.

Военно-штабной комитет — единственный вспомогательный орган ООН, функции и порядок работы которого детально определены в Уставе ООН^[5]. Его состав формируется из начальников штабов постоянных членов СБ ООН на основании специально принятой резолюции СБ ООН^[6]. Военно-штабной комитет был создан в структуре ООН и входит в число вспомогательных органов СБ ООН наряду с Контртеррористическим комитетом, Комитетом 1540, Комитетом по санкциям и международными уголовными трибуналами.

Военно-штабной комитет формально обладает обширными полномочиями, но фактически он осуществлял лишь некоторые из них, причем только в первые голы своего существования. Он давал советы и оказывал помощь СБ ООН по использованию войск, предоставленных в его распоряжение, и командованию ими и при определении численности и готовности контингентов национальных военно-воздушных сил, которые государства-члены должны были предоставлять для срочного развертывания международных принудительных операций^[7].

В 90-х гг. XX в. после окончания «холодной войны» ситуация в системе международных отношений поменялась. Российская Федерация на ГЛ ООН — на саммите тысячелетия ООН^[8] — выдвинула инициативу относительно активизации Военно-штабного комитета для того, чтобы адекватно реагировать на спрос миротворческих услуг, содействовать работе СБ ООН, способствовать наращиванию миротворческого потенциала, а также способствовать повышению уровня военной экспертизы при принятии решений.

Реакция на российскую инициативу была неоднозначной. Каждый из постоянных членов СБ ООН предлагал свои доводы, аргументы в связи с Военно-штабным комитетом. С одной стороны, активизация органа может способствовать более эффективному осуществлению миротворческих операций, с другой — она приведет к изменению сложившегося баланса сил между органами, регулирующими миротворческую деятельность ООН.

В 2010 г., выступая на заседании СБ ООН, посвященном миротворческой деятельности, Постоянный представитель России при ООН напомнил о необходимости активизации деятельности Военно-штабного комитета: «Разработка Военно-штабным комитетом рекомендаций по оперативным аспектам миротворческой деятельности, его участие в мероприятиях по определению готовности контингентов и инфраструктуры для миротворческих операций позволили бы подпитывать Совет достоверной и своевременной информацией, а также повысить качество военной экспертизы ооновского миротворчества в целом»^[9].

К основным (руководящим) органам международных организаций относятся:

• — пленарные ассамблеи дипломатических представителей государств;
• — советы (комитеты) министров или других высокопоставленных представителей стран-членов, исполнительноруководящие органы;
• — председатели и тройки.

Пленарные органы (пленарные ассамблеи) представляют собой собрания всех членов организации, имеющиеся в большинстве универсальных международных организаций. Они собираются периодически (раз в год или в несколько лет) на свои пленарные сессии. Государства могут быть представлены в них делегацией, возглавляемой уполномоченным представителем высокого дипломатического ранга, а в некоторых случаях в работе ассамблей участвуют министры, главы государств и правительств. Ассамблеи обсуждают общие для государств аспекты международного сотрудничества и принимают резолюции, содержащие рекомендательные решения по основным вопросам компетенции организации. Так, решения ГА ООН носят рекомендательный характер, однако они имеют авторитет как отражение согласованной позиции членов организации.

Также ассамблеи принимают управленческие решения для самой организации, имеющие обязательную силу. К ним обычно относятся следующие: принятие новых членов, выборы главного административного лица, выборы членов исполнительного органа, установление основ бюджета, рассмотрение отчетов о деятельности организации.

Примерами ассамблей являются: ГА ООН, Генеральная конференция (МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИДО, МАГАТЭ), Конференция (ФЛО), Полномочная конференция (МСЭ), Ассамблея (ИМО), Всемирная ассамблея здравоохранения, Всемирный почтовый конгресс, Всемирный метеорологический конгресс. Пленарный орган ВТО называется Конференцией министров.

Сессия пленарного органа проводится ежегодно или один раз в несколько лет. Решения по обычным вопросам в таких органах принимаются, как правило, простым большинством, по наиболее важным вопросам требуется квалифицированное большинство. Например, ГА ООН имеет право обсуждать все вопросы в пределах Устава ООН и выносить по ним рекомендации. Она определяет политику, утверждает бюджет организации, получает доклады от других органон, принимает новых членов и назначает Генерального секретаря.

В некоторых случаях основной пленарный орган делегирует свои полномочия исполнительным органам.

В большинстве ассамблей соблюдается правило «одно государство — один голос». Тем самым формально реализуется принцип суверенного равенства государств, составляющий один из краеугольных камней международного права и важнейшее условие деятельности многосторонних структур. Тем не менее из этого общего правила есть исключения: например, в международных банках и МВФ и некоторых других финансово-экономических организациях голоса между членами распределяются в зависимости от величины взносов.

Советы (комитеты) министров. В некоторых региональных международных организация собрание членов организации происходит на уровне представителей правительств в ранге министров или других высокопоставленных чиновников. Такой орган часто называется советом или комитетом. Например, Комитет министров имеется в Совете Европы. Он принимает важнейшие решения, касающиеся функционирования организации. Поскольку министры, участвующие в его работе, наделены соответствующими полномочиями и являются должностными лицами государства, то решения, за которые они голосуют, санкционированы высшей властью государств.

В ОБСЕ действует Руководящий совет. Руководящий совет занимается контролем, управлением и координацией работы ОБСЕ. Он обсуждает и формулирует руководящие принципы в области политики и общего планирования бюджета. Государства-участники представлены в ОБСЕ, как правило, на уровне начальников департаментов своих правительственных учреждений. Руководящий совет ОБСЕ проводит периодические заседания в Праге. Один раз в год он собирается в качестве Экономического форума. Кроме того, он может созываться на чрезвычайные и дополнительные встречи.

Исполнительно-руководящие органы. В некоторых организациях предусмотрены органы, которые называют исполнительно-руководящими. Они состоят из постоянных представителей и существуют в тех организациях, которые предполагают интенсивное и регулярное взаимодействие государств. К ним относятся, в частности, советы ФАО, МСЭ, ИМО; исполнительные советы ВМО, ЮНЕСКО, МВФ; Административный совет ВПС; Исполнительный комитет ЮНВТО; Координационный комитет ВОИС; советы директоров МБРР, МАГИ; советы исполнительных директоров МФК, МАР; Совет управляющих МАГАТЭ. В большинстве организаций системы ООН они имеют ограниченный состав от 24 до 72 членов. Генеральный комитет ВТО включает всех членов организации. Как правило, членами исполнительного органа формально являются государства, а фактически — их представители.

Высшим и единственным органом НАТО, предусмотренным договором, является Совет. До 1952 г. он собирался главным образом на уровне послов стран-членов, аккредитованных в Лондоне. В настоящее время он работает, как правило, на уровне постоянных представителей, но может собираться также на уровне глав государств и правительств, на уровне министров (иностранных дел, обороны, финансов) или на уровне представителей более низкого ранга.

Председатели и тройки. В некоторых международных организациях предусматривается должность Председателя как специального органа. Таким Председателем юридически становится одна из стран — членов организации, а фактически председательские функции осуществляет высокопоставленное должностное лицо этой страны. Например, Действующий председатель ОБСЕ — министр иностранных дел страны, занимающей председательский пост. Он несет общую ответственность за исполнительную деятельность ОБСЕ и является главным лицом политических консультаций. В его задачи входит координация усилий стран-членов, а также формирование консенсуса в ОБСЕ. Действующий председатель и его представители готовят совещания, разрабатывают их повестку дня и проекты решений. Председатель обеспечивает согласованность графика мероприятий ОБСЕ и разрабатывает долгосрочную программу ее деятельности, контролирует работу миссий ОБСЕ, руководит проведением консультаций и переговоров в ходе урегулирования кризисов, координирует работу других институтов ОБСЕ, а также принимает решения о назначении на руководящие посты. Пост Действующего председателя переходит от страны к стране ежегодно на основе ротации. Действующий председатель может назначать личных или специальных представителей, поручая им заниматься теми или иными проблемами или ситуациями. В своей работе Действующий председатель опирается на помощь Тройки ОБСЕ.

Русское слово «тройка» применительно к названию органа ММПО вошло в обиход в последнее десятилетие XX в. Тройка является консультативным органом при Председателе. В ее состав помимо самого Председателя входят предыдущий и последующий председатели. Они оказывают содействие Действующему председателю в выполнении его обязанностей.

Секретариаты представляют собой административные органы ММПО. Их основные задачи:

• — сбор и хранение информации, поступающей от членов организации и из других источников, обработка и передача информации;
• — обеспечение работы других органов;
• — ведение, публикация и распространение протоколов заседаний и других документов;
• — финансовый менеджмент, включая подготовку проекта бюджета и распоряжение бюджетом;
• — подготовка отчетов;
• — организация оперативной деятельности;
• — проведение исследований;
• — подготовка проектов документов;
• — представительская деятельность;
• — протокольные мероприятия.

Секретариаты насчитывают от нескольких десятков до нескольких тысяч сотрудников.

Например, Секретариат ОБСЕ, базирующийся в Вене, оказывает поддержку Действующему председателю ОБСЕ и странам-членам в достижении целей ОБСЕ. Руководит деятельностью Секретариата Генеральный секретарь ОБСЕ, который назначается Советом министров стран — членов ОБСЕ на трехлетний период. Он выступает также в качестве представителя Действующего председателя и обеспечивает выполнение решений ОБСЕ. Генеральный секретарь участвует во встречах Тройки ОБСЕ на различных уровнях, содействуя процессу консультаций. Он непосредственно отвечает за исполнение бюджета и осуществляет общий административный надзор за работой структур ОБСЕ. Помимо канцелярии Генерального секретаря в состав Секретариата ОБСЕ входят Центр по предотвращению конфликтов, Офис Координатора экономической и экологической деятельности ОБСЕ, отделы по борьбе с терроризмом и торговлей людьми, отдел полицейской деятельности, а также Департамент людских ресурсов и Департамент по вопросам управления и финансов. Пражское отделение Секретариата выполняет вспомогательные функции документационного, исследовательского и информационного характера.

Автор книги «Невидимое правительство: международные секретариаты в глобальной политике» Д. Матиасом сравнивает трактовку международных секретариатов с позиций двух «соревнующихся» теорий международных отношений — реализма и функционализма. В реалистической трактовке роль секретариатов сводится к передаче посланий от одного государства к другому, ведению протоколов и написанию соглашений. Образы секретариатов, создающиеся реалистическими моделями, таковы: войлок на бильярдном столе, по которому игроки катают шары, или служащий ресторана, паркующий автомобиль клиента. В функционалистской трактовке секретариаты международных организаций являются самостоятельными акторами международных отношений. Они обретают власть и, пользуясь ей, создают международные правовые режимы, поддерживают международные нормы, оказывают прямое воздействие на ход международных процессов, осуществляют внутреннее управление международной организацией^[10].

Руководителем секретариата является генеральный секретарь или генеральный директор. Он, как правило, назначается основным пленарным органом и выполняет функции высшего должностного лица ММПО. По общему правилу, он председательствует на заседаниях некоторых органов, представляет международную организацию, заключает соглашения со странами-членами, дает согласие на публикацию документов^[11].

Административные трибуналы. Для решения трудовых споров между организацией и персоналом в некоторых международных организациях создаются административные трибуналы. Трудовой спор выносится на обсуждение трибунала в том случае, если не достигается урегулирование другими способами^[12]. Большинство из этих трибуналов существует формально. Фактически действуют три:

• — Административный трибунал МОТ;
• — Трибунал ООП по разрешению споров;
• — Апелляционный орган ОЭСР.

Административный трибунал МОТ первоначально осуществлял функции в отношении не только МОТ, но и Лиги Наций. Затем он подключился к решению споров в ВПС, ГАТТ, МСЭ, ИКАО, ЮНЕСКО, ВПС, ВМО, ВОЗ, Центре европейских ядерных исследований, Евроконтроле и ВОИС. Административный трибунал ООН имеет полномочия рассматривать также случаи, связанные с ИКАО и ММ О.

Помимо арбитражных трибуналов существуют согласительные, посреднические комиссии, а также комиссии по расследованию фактов. Они включаются в рассмотрение споров в тех случаях, когда стороны согласились на их участие^[13].

Органы оперативной деятельности. Некоторые международные межправительственные организации имеют органы оперативной деятельности. Этим подразделениям вменяется в обязанность реагировать на чрезвычайные ситуации, непосредственно оказывать помощь государствам-членам и отдельным категориям лиц, осуществлять конкретные проекты и программы, изучать информацию.

Например, в составе ООН имеется Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). 48-я сессия ГА ООН в декабре 1993 г. приняла решение об учреждении должности Верховного комиссара по правам человека, обязанности которого включают проведение в жизнь и защиту эффективного осуществления всех гражданских, политических и культурных прав, в том числе права на развитие; обеспечение государствам по их просьбе консультативных услуг, технической и финансовой помощи в области прав человека, координацию деятельности ООН по образованию и информированию в области прав человека; участие в диалоге с правительствами; рационализацию правозащитных механизмов ООН с целью улучшения их эффективности^[14].

К примеру, в составе ОБСЕ функционирует Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, офис которого базируется в Гааге (Нидерланды). Верховный комиссар по делам национальных меньшинств играет важную роль в раннем предупреждении и предотвращении конфликтов. Он анализирует ситуации, возникающие в связи с национальными меньшинствами, и предпринимает меры по урегулированию потенциального кризиса на возможно более ранней стадии его возникновения.

Верховный комиссар по делам национальных меньшинств действует независимо от всех заинтересованных сторон, направляет миссии на места и использует методы превентивной дипломатии. Кроме получения информации непосредственно от заинтересованных сторон Верховный комиссар способствует развитию диалога, доверия и сотрудничества между ними через проведение консультаций и подготовку рекомендаций. Представитель ОБСЕ по свободе СМИ. Этот орган был создан в 1997 г. для наблюдения за положением дел в средствах массовой информации в государствах-участниках, оказания им необходимого содействия и оперативного реагирования на случаи серьезного нарушения принятых в рамках ОБСЕ принципов и обязательств, касающихся свободы выражения мнения и свободы СМИ.

Рабочие и экспертные группы представляют собой совещания специалистов по какому-либо вопросу, относящемуся к сфере компетенции международных межправительственных организаций. Они действуют либо на постоянной основе, либо собираются периодически.

Например, в рамках ОБСЕ функционирует так называемый Валлеттский механизм по урегулированию споров между государствами-участниками. Он состоит из одного или нескольких лиц, выбираемых из списка квалифицированных кандидатов, в задачи которых входит установление контактов со сторонами в споре — с каждой по отдельности или со всеми вместе. Эти лица могут выступать с общими или конкретными замечаниями или советами, нс имеющими обязательной силы для сторон.

Другой пример. МАГАТЭ, желая усилить вклад в обеспечение безопасности атомных электростанций, пригласило ведущих специалистов в области ядерной безопасности для организации Международной консультативной группы в области ядерной безопасности. Эта группа служит в основном форумом для обмена информацией по вопросам ядерной безопасности международной важности.

Еще пример. В состав органов ОЭСР входит более 200 комитетов, рабочих и экспертных групп. На их заседания ежегодно прибывает около 40 тыс. высокопоставленных служащих национальных правительств. Специализированные комитеты проводят свои заседания для выработки новых идей и оценки прогресса, достигнутого в более узких областях, как, например, в торговле, в управлении предприятиями государственного сектора, в области содействия развитию, в области финансовых рынков и т. д.

• [1] См.: Manuel sur les organisations internationales = A Handbook on International Organizations. Dordrecht; Boston, 1988. P. 111.
• [2] См.: Klabbers J. An Introduction to International Institutional Law. Cambridge, 2002. P. 171.
• [3] См.: Конгресс местных и региональных властей Совета Европы // Совет Европы. URL: coe.int/T/R/Clrae/ (дата обращения: 12.07.2010).
• [4] См.: Labour Faces the New Age. Purpose, Structure and Work of the I. L. O. A Workers' Educational Manuel. Geneva, 1965. P. 39. См. также: URL: history.acusd.edu/gen/text/versaillestreaty/vercontents.html
• [5] См.: Федоров В. Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2007. С. 652.
• [6] Военно-штабной комитет. Док. ООН. S/RES/1 (1946). URL: un.org/russian/documen/scresol/1946/resl.pdf
• [7] См.: Федоров В. Н. Указ. соч. С. 652−653.
• [8] Ассамблея Тысячелетия ООН. Док. ООН A/RES/53/202 (1999). URL: un.org/ru/documents/ods.asp9m-A/RES/53/202
• [9] Виталий Чуркин напомнил о необходимости активизации деятельности Военно-штабного комитета ООН // Центр новостей ООН от 6 августа 2010 г. URL: un.org/russian/news/fullstorynews.asp?newsID=14 023
• [10] Mathiason J. Invisible Governance: International Secretariats in Global Politics. Bloomfield, 2007. P. XIV.
• [11] Klepatskii Z. The Organs of International Organisations. Aalphen aan den Rijn; W-wa, 1978. P. 74.
• [12] Klepatskii Z. Op cit. Р. 80.
• [13] Ibid.
• [14] См.: Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека: Международные и российские механизмы. М., 2000. С. 16−17.