Организационно-правовые вопросы деятельности международных межправительственных организаций

В результате изучения данной темы студент должен:

знать

• — понятие и виды членства и представительства в международных организациях;
• — сущность и определение органа международной организации, основные варианты классификации органов международных организаций;
• — роль внутреннего права международных организаций в регулировании межгосударственных отношений;
• — понятие, сущность и основные принципы международной гражданской службы;
• — механизм, виды и источники финансирования международных организаций;

уметь

• — различать членство в международной организации и участие в работе органов международной организации;
• — отличать представительства государств при международных организациях от специальных миссий государств;
• — определять виды органов международных организаций и отличать основные органы от других функциональных подразделений международных организаций;
• — классифицировать источники внутреннего права международных организаций;
• — объяснять особенности функционального иммунитета международных гражданских служащих;

владеть

• — навыками работы с источниками права международных организаций, содержащими положения относительно членства в международных организациях и представительствах государств при международных организациях;
• — навыками анализа юридически обязательных актов, относящихся к источникам внутреннего права международных организаций;
• — навыками оперирования основными понятиями и категориями, применяющимися во внутреннем праве международных организаций;
• — навыками разрешения правовых проблем, связанных с финансированием международных организаций.

Ключевые слова: членство в международных межправительственных организациях, ассоциированные члены, постоянные наблюдатели, постоянные представительства государств при международных организациях, привилегии и иммунитеты; орган международной организации, основной (руководящий) орган, вспомогательный орган, внутренняя структура органа, компетенции органа международных организаций, правила процедуры, внутреннее право международных организаций, договорная основа и правотворческая деятельность международных организаций; международная гражданская служба, международные гражданские служащие и их категории, персонал международных организаций, привилегии и иммунитеты, общая система зарплат, надбавок и дополнительных выплат международных гражданских служащих, принцип Номблемера, принцип Флеминга, секондмент; финансирование, кредит, межправительственные финансовые организации.

Членство в международных межправительственных организациях и вопросы представительства государств

Международные организации, созданные основными субъектами международного права — суверенными государствами, играют важную роль в решении общих вопросов жизни международного сообщества. Количество их неуклонно растет, вовлекая все большее число суверенных государств в процесс преодоления глобальных проблем, стоящих перед человечеством. Активное участие государств в деятельности ММПО достигается путем их членства в этих организациях. Вопрос членства в международных организациях относится к суверенным правам государства.

Членство в международной организации — упорядоченная форма участия государств в процессе международного взаимодействия.

Например, ВТО, в членстве которой по данным на 1 июня 2013 г. состоят уже 159 государств, является между народным межправительственным образованием, занимающимся вопросами регулирования торговли между государствами, и обладает статусом наблюдателя при других международных организациях. В рамках ВТО также разрешаются торговые споры между государствами-участниками.

Все аспекты, связанные с членством в ММПО, закреплены в процедурах относительно приема в члены данной организации. Соответствующие положения содержатся в учредительном акте международной организации (уставе, статуте и т. п.).

Поскольку учредительный акт является международным договором, заключенным между государствами, к нему применяются положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (ст. 5).

Учредительные акты ММПО закрепляют положения об условиях приема в члены организации, о категориях членов, определяют объем нрав и обязанностей государства-члена, порядок исключения из организации и правила выхода из организации. Положения о правах и обязанностях государств-членов могут содержаться также в документах, принимаемых в рамках международной организации (правилах процедуры, регламентах, решениях).

Учредительный акт, как правило, содержит критерии, которым должно соответствовать государство, желающее вступить в члены данной международной организации.

Например, согласно п. 1 ст. 4 Устава ООН «Прием в Члены Организации открыт для всех других миролюбивых государств, которые примут на себя содержащиеся в настоящем Уставе обязательства и которые, по суждению Организации, могут и желают эти обязательства выполнять» .

В соответствии с Консультативным заключением Международного Суда ООН от 28 мая 1948 г. критерии, закрепленные в п. 1 ст. 4 Устава ООН, носят исчерпывающий характер.

Генеральная Ассамблея ООН попросила Международный Суд ООН дать консультативное заключение относительно условий приема государств в члены ООН. Суд должен был ответить на вопрос о том, может ли государство — член ООН выдвигать дополнительные условия вступления в членство ООН помимо тех, что указаны в п. 1 ст. 4 Устава ООН. Суд ответил на поставленный вопрос отрицательно девятью голосами судей против шести. Согласно позиции Суда признание права государств — членов ООН выдвигать дополнительные условия для вступления в члены Организации привело бы к «предоставлению членам ООН неопределенного и практически неограниченного права навязывать новые условия», что было бы прямым нарушением положений Устава ООН.

Другой пример: согласно Уставу СНГ «членом Содружества может также стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает на себя обязательства, содержащиеся в настоящем Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов» .

Критерии для приема в члены организации зависят от тех целей и задач, для достижения которых создавалась соответствующая организация. Такие требования разнообразны, однако следующие два условия присутствуют, как правило, всегда:

• — явно выраженное согласие государства принять на себя обязательства по учредительному акту организации и следовать его целям и принципам;
• — согласие иных членов организации принять новое государство в члены организации.

В учредительных актах могут содержаться положения, предусматривающие возможность вступления государств в организацию только после получения приглашения от данной организации (так называемые закрытые организации).

Например, в Уставе НАТО 1949 г. содержится положение, согласно которому «Договаривающиеся стороны по всеобщему согласию могут предлагать любому другому европейскому государству, способному развивать принципы настоящего Договора и вносить свой вклад в безопасность Североатлантического региона, присоединиться к настоящему Договору. Любое государство, получившее подобное приглашение, может стать Договаривающейся стороной путем передачи на хранение правительству Соединенных Штатов Америки документа о своем присоединении к настоящему Договору» .

В праве международных организаций делается различие между категориями членов организации: полноправные члены организации и члены с ограниченными правами. Полноправные члены, в свою очередь, подразделяются на первоначальных членов (original members) международной организации и остальных ее членов, присоединившихся к учредительному акту организации позднее.

Первоначальными членами ММПО, как правило, являются те государства, которые принимали непосредственное участие в ее создании — т. е. были участниками учредительной конференции и приняли на себя обязательства еще до того, как соответствующий учредительный акт вступил в силу.

Первоначальные члены международных организаций могут именоваться также государствами-учредителями. При этом положение такого члена международной организации не дает каких-либо льгот и привилегий по сравнению с остальными ее членами и не влияет существенным образом на объем прав и обязанностей того или иного члена.

Согласно ст. 3 Устава ООН «первоначальными Членами Организации Объединенных Наций являются государства, которые, приняв участие в Конференции в Сан-Франциско по созданию международной организации или ранее подписав Декларацию Объединенных Наций от 1 января 1942 г., подписали и ратифицировали настоящий Устав в соответствии со ст. 110» .

Или в соответствии с Уставом СНГ «государствами — учредителями Содружества являются государства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. и Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 г. к моменту принятия настоящего Устава» .

В праве международных организаций выделяются и другие категории членов — ассоциированные члены и члены— сотрудники. Так, согласно Уставу СНГ «на основании решения Совета глав государств к Содружеству в качестве ассоциированного члена может присоединиться государство, желающее участвовать в отдельных видах его деятельности, на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве» .

Так, в Уставе ВОЗ 1946 г. содержится следующее положение: «Территории или группы территорий, не ответственные за свои международные отношения, могут приниматься в качестве членов — сотрудников Ассамблеи здравоохранения по подаче заявления, представляемого от имени такой территории или группы территорий членом Организации или иной властью, ответственной за их международные отношения. Характер и объем прав и обязанностей членовсотрудников определяются Ассамблеей здравоохранения» .

Указанные категории членов организации участвуют в ее работе, присутствуют на заседаниях при обсуждении вопросов, получают необходимые документы, однако не имеют права принимать участие в голосовании и избираться в органы организации.

Государства, не являющиеся членами организации, могут участвовать в се работе на правах наблюдателя или в качестве партнера по диалогу. Например, согласно Хартии ШОС 2002 г. «ШОС может предоставить заинтересованному государству или международной организации статус партнера по диалогу или наблюдателя. Порядок и процедуры предоставления такого статуса устанавливаются специальным соглашением между государствами-членами» .

В практике ООН сложился институт постоянных наблюдателей при ООН. Статус постоянных наблюдателей могут получить государства, которые являются членами одного или нескольких специализированных учреждений ООН, но не являются членами самой ООН.

Подобная практика берет начало с 1946 г., когда Швейцария была признана в качестве Постоянного наблюдателя при ООН. В свое время статусом постоянного наблюдателя при ООН пользовались Австрия, Япония, Финляндия, Италия. Позднее все эти государства стали членами ООН, включая Швейцарию.

В настоящее время постоянными наблюдателями при ООН являются Святой Престол и Палестина. В качестве постоянных наблюдателей выступают различные международные организации, например АС, ЛАГ, ОИС, МУС, ИНТЕРПОЛ, Международный трибунал по морскому нраву и др. Перечисленные организации имеют постоянные представительства при штаб-квартире ООН. В качестве постоянных наблюдателей при ООН выступают также международные неправительственные организации, такие как, например, МККК и Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца.

Процедура приема в члены определена учредительным актом организации. Например, согласно п. 2 ст. 4 Устава ООН «прием любого такого государства в Члены Организации производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности» .

Члены ММПО в некоторых случаях могут быть исключены из состава организации или выйти из нее в добровольном порядке. Государство, которое систематически не выполняет свои обязательства перед организацией, может быть по решению членов организации исключено из ее состава. Согласно ст. 6 Устава ООН «Член Организации, систематически нарушающий принципы, содержащиеся в настоящем Уставе, может быть исключен из Организации Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности» .

За время существования ООП ни одно государство не было из нее исключено. В 1965 г. Индонезия временно вышла из состава ООН в связи со спором с Малайзией, но в 1966 г. восстановила свое членство.

Статья 5 Устава ООН содержит положения относительно возможности приостановления членства в ООН: «Если против какого-либо Члена Организации были предприняты Советом Безопасности действия превентивного или принудительного характера, Генеральная Ассамблея имеет право, по рекомендации Совета Безопасности, приостанавливать осуществление прав и привилегий, принадлежащих ему как Члену Организации. Осуществление этих прав и привилегий может быть восстановлено Советом Безопасности» .

Любое государство вправе в любой момент приостановить свое членство в ММПО или выйти из ее состава. В учредительном акте международной организации указывается на необходимость заблаговременно в письменной форме известить ММПО о намерении выйти из ее состава. Такой срок может составлять от шести месяцев до одного года. Обязательства, возникшие в период участия государства в ММПО, связывают такое государство до полного выполнения взятых на себя обязательств. При этом выход из международной организации не означает, что государство не сможет в будущем снова стать членом этой организации. Например, Узбекистан в 1999 г. прервал свое членство в ОДКБ, однако в 2006 г. восстановил его. В 2012 г. Узбекистан вновь отправил в секретариат ногу о выходе из ОДКБ.

Вопрос членства возникает в случае правопреемства государств, когда, например, в результате распада государствапредшественника возникает несколько государств-преемников: вновь возникшие государства являются полноправными субъектами международного права и вправе самостоятельно принимать решение относительно участия в той или иной ММПО. Как правило, государства-преемники должны заново пройти процедуру вступления в состав международной организации.

Например, в результате распада СССР Россия по решению других государств — преемников СССР продолжила членство в ООН и осталась постоянным членом СБ ООН на основе континуитета (продолжательства), а другие государства — преемники СССР заново вступили в члены ООН (кроме Белоруссии и Украины, входящих в число государства — учредителей ООП) и специализированных учреждений системы ООН.

После распада Социалистической Федеративной Республики Югославии в 1991 г. и провозглашения независимости Боснии и Герцеговины, Македонии, Хорватии и Словении возникли сложности в правопреемстве членства в ООН. Югославия была заинтересована в континуитете по аналогии с Россией после распада СССР, однако этого не произошло.

Членами некоторых ММПО могут быть другие международные организации. Например, согласно п. 3 ст. II Устава ФАО от 16 октября 1945 г. «Конференция может большинством в две трети голосов, при условии присутствия большинства государств — членов Организации, принять решение о приеме в качестве члена Организации любой организации региональной экономической интеграции, отвечающей требованиям, изложенным в п. 4 настоящей статьи, которая представила прошение о вступлении в члены и сделанное в официальном порядке заявление о том, что она примет на себя обязательства Устава, действующие на момент приема». Например, в членстве ФАО состоит ЕС.

Не исключается в будущем после присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. постановка вопроса о вступлении ЕС в члены Совета Европы, Устав которого предусматривает лишь членство в нем суверенных государств, что предполагает внесение соответствующих изменений в Устав Совета Европы.

Государство — член международной организации принимает непосредственное участие в деятельности данной организации посредством своих представительств.

Постоянное представительство государства при международной организации означает миссию постоянного характера, направляемую государством — членом международной организации, чтобы представлять его при этой организации.

Представительство государства при международной организации следует отличать от специальной миссии.

Специальная миссия — временная миссия, представляющая государство и направляемая им в другое государство для рассмотрения определенных вопросов и решения определенных задач.

Международно-правовой статус специальных миссий регулируется положениями Венской конвенции о специальных миссиях 1969 г. Конвенция вступила в силу в 1985 г., Российская Федерация в ней не участвует.

В истории международных отношений не раз возникал вопрос о легитимности конкретного представителя государства при международных организациях в результате смены правительства неконституционным путем. В связи с этим и по иным причинам в рамках ООН существует практика, на основе которой на каждой сессии ГА ООН проверяет полномочия всех представителей государств-членов, участвующих в работе сессии. Проверка полномочий проводится сначала в Комитете по проверке полномочий, в процессе которой может затрагиваться вопрос о том, находится ли фактически у власти правительство, аккредитовавшее своего представителя. Решение по данному вопросу принимается большинством голосов в ГА ООН.

На практике подобная проблема имела место в случае с Китаем. Китайская Республика является первоначальным членом ООН. Однако в 1949 г. к власти пришли китайские коммунисты, и прежнее правительство Гоминьдан отступило на Тайвань и объявило его территорией Китайской Республики. В самом Китае было создано новое правительство Китайской Народной Республики (КНР). Тогда возник вопрос, какое правительство должно представлять Китай в ООН. Длительное время по этому вопросу отсутствовало единое мнение, и до 1971 г. Китай представляло в ООН Гоминьданское правительство. В 1971 г. было решено, что Китай должно представлять правительство Китайской Народной Республики.

Правовой статус представительств государств при международных организациях определяется прежде всего в учредительном акте соответствующей организации, двусторонними соглашениями, а также Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

Согласно данной Конвенции представительства имеют следующие функции:

• — обеспечение представительства посылающего государства при организации;
• — поддержание связи между посылающим государством и организацией;
• — ведение переговоров с организацией и в ее рамках;
• — выяснение осуществляемой в организации деятельности и сообщение о ней правительству посылающего государства; обеспечение участия посылающего государства в деятельности организации;
• — защита интересов посылающего государства по отношению к организации;
• — содействие осуществлению целей и принципов организации путем сотрудничества с организацией и в ее рамках.

При международных организациях может предоставляться статус постоянной миссии наблюдателей. Статус постоянной миссии наблюдателей означает миссию постоянного характера, направляемую государством, нс являющимся членом международной организации, чтобы представить его при этой организации. Согласно вышеупомянутой Венской конвенции 1975 г. постоянные миссии наблюдателей могут осуществлять следующие функции:

• — обеспечение представительства посылающего государства, охрана его интересов по отношению к организации, поддержание с ней связи;
• — выяснение осуществляемой в организации деятельности и сообщение о ней правительству посылающего государства;
• — содействие сотрудничеству с организацией и ведение с ней переговоров.

Статус постоянного представительства государства определяется и внутренними актами государства. Согласно Положению о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации, утвержденному Указом Президента РФ от 29 сентября 1999 г. № 1316, основными задачами и функциями постоянного представительства являются:

• — представительство Российской Федерации в соответствующей международной организации;
• — защита национальных интересов и реализация внешнеполитического курса Российской Федерации;
• — обеспечение участия Российской Федерации в деятельности международной организации;
• — выполнение поручений Президента РФ, Правительства РФ, МИД России, а также поручений других федеральных органов государственной власти и запросов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций;
• — выяснение и анализ деятельности международной организации, состояния и основных тенденций развития сотрудничества в рамках международной организации государств — членов международной организации и наблюдателей при международной организации;
• — содействие осуществлению целей и принципов международной организации, реализации ее решений и выполнению принятых в ее рамках международных договоров, участником которых является Российская Федерация;
• — ведение переговоров с международной организацией и в ее рамках, участие в разработке проектов международных договоров и других документов по вопросам, относящимся к деятельности международной организации;
• — поддержание контактов с секретариатом международной организации, постоянными представителями (постоянными представительствами) государств — членов международной организации и миссиями постоянных наблюдателей при международной организации, а также с органами государственной власти, общественными объединениями, деловыми, научными и культурными кругами государства пребывания, средствами массовой информации по вопросам, относящимся к компетенции постоянного представительства;
• — участие в подготовке и осуществлении визитов должностных лиц и официальных делегаций, включая делегации Федерального Собрания РФ, связанных с проведением мероприятий в рамках международной организации.

Посылающее государство может назначить одно и то же лицо в качестве главы представительства при нескольких международных организациях или же включить главу представительства в члены дипломатического персонала другого представительства.

Например, Указом Президента РФ от 5 декабря 2011 г. № 1585 А. Н. Бородавкин назначен Постоянным представителем Российской Федерации при Отделении ООН и других международных организациях в Женеве и Постоянным представителем Российской Федерации при Конференции по разоружению в Женеве.

Привилегии и иммунитеты представительств государств при международных организациях и их персонала практически идентичны привилегиям и иммунитетам дипломатических представительств и их персонала, определенным Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.

Привилегии и иммунитеты представительств при международных организациях определяются также соответствующими учредительными актами или же специальными конвенциями, как это имеет место в отношении ООН и специализированных учреждений ООН (Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г.).

Представители при международных организациях аккредитуются при самой организации, а не при главах государств или министрах иностранных дел, как это имеет место в отношении дипломатических представителей. Полномочия главы представительства направляются главному должностному лицу организации, как правило, генеральному секретарю. Направляющее государство, таким образом, нс нуждается в получении агремана, как это имеет место при назначении главы дипломатического представительства государства.