Источники земельного права

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • виды, систему и классификацию источников земельного права;
• • конституционные основы регулирования земельных отношений;
• • роль судебной практики в регулировании земельных отношений;

уметь

• • находить и пользоваться источниками земельного нрава;
• • определять соотношение и сферу применения источников земельного права;

владеть навыками

• работы с источниками земельного права и судебной практикой.

Понятие и классификация источников земельного права

Источники права в юридическом смысле представляют собой форму закрепления общеобязательных правовых норм. Такими формами могут быть нормативный правовой акт, нормативный договор, правовой обычай, судебный прецедент. В качестве дополнительного источника права также признается правовая доктрина. В силу различных специфических условий развития в правовых системах государств могут существовать все или лишь некоторые из источников права. В зависимости от этого принято различать англосаксонскую и романо-германскую правовые системы. В первой, которая действует в Великобритании, США, Канаде, Индии и некоторых других странах, наряду с нормативным правовым актом и договором обычай и судебный прецедент играют важную роль в системе правового регулирования. В странах с романо-германской системой права (Европа) обычай и судебный прецедент присутствуют в незначительной степени либо отсутствуют совсем. Однако общей тенденцией развития права в мире является усиление роли закона в правовом регулировании общественных отношений.

Российская система источников права сегодня является объектом возросшего интереса и изучения со стороны теории права.

Констатируется факт, что ограничиться признанием только нормативного акта и нормативного договора в качестве единственных источников права нельзя, следует исходить из учета нормативноправовой роли обычая и судебного прецедента в регулировании общественных отношений^[1]. Вместе с тем обычай и судебный прецедент как источники российского права понимаются особым образом. Не просто обычай как сложившееся и широко применяемое неписаное правило поведения, а только правовой обычай, т. е. обычай, применение которого допускается законом в строго установленных случаях, может служить в качестве формы закрепления нормы права. При этом нормативный правовой акт сохраняет свое верховенство, а обычное правило может применяться в той мере, в какой оно не противоречит норме закона и не приводит к его нарушению.

Судебный прецедент в классическом англосаксонском понимании как решение высшего судебного органа по конкретному делу, которое считается обязательным для других судов при рассмотрении аналогичных споров, применяется в российской правовой системе особым образом. Прежде всего, решение суда по конкретному делу как основание вынесения решения по аналогичному делу применяется судом только с учетом закона или иного нормативного правового акта как главного основания выносимого решения. В своем решении по аналогичному делу суд не может руководствоваться только ранее вынесенным судебным решением. Это своего рода дополнительное подтверждение обоснованности выносимого решения. В российской правовой терминологии такого рода источник права получил название не судебного прецедента, а правоприменительной практики. При этом ранее выносимые судами решения по конкретным делам при толковании закона не устанавливают нормы права как общеобязательные правила, а только придают им необходимый единообразный смысл. Исходя из этого правоприменительная практика судов не является источником права, а дополняет правовую систему. Судебное толкование, тем не менее, играет важную роль в регулировании общественных отношений, так как, наполняя положение закона содержанием, направляет поведение субъектов права. Знание закона без учета правоприменительной практики может привести к ошибкам в поведении и иметь неблагоприятные последствия. Такая роль правоприменительной практики в регулировании общественных отношений подтверждена в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ.

" О Конституционном Суде Российской Федерации", который в ст. 74 предусматривает, что КС РФ при проверке конституционности закона по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод оценивает «как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой» .

Кроме того, в российской судебной системе практикуется принятие высшими судебными органами постановлений, обобщающих правоприменительную практику по отдельным вопросам. В этом случае обязательным для применения российскими судами является не просто конкретный судебный прецедент, а судебный прецедент, санкционированный высшим судебным органом в форме обобщения судебной практики. Особенностью обобщающих постановлений высших судебных органов является то, что они не создают собственно нормы права. Их назначение — дать разъяснения по правильному применению и пониманию уже закрепленной в законе нормы. Однако наполняя норму закона необходимым содержанием, такие постановления, по сути, участвуют в обеспечении исполнения правовой нормы и становятся ее частью.

Несмотря на значимость правового обычая и правоприменительной практики судов в регулировании общественных отношений, нормативный правовой акт играет основную роль в системе источников права. Нормативный правовой акт представляет собой документ, объединяющий совокупность предметно связанных между собой норм (правил поведения), принятый или признанный правотворческим органом в установленном порядке и обеспеченный государственным принуждением. Нормативные правовые акты представлены различными видами, которые включают Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законы, в том числе кодексы, федеральные законы — регламенты, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ, ведомственные акты органов исполнительной власти, нормативные постановления и решения органов местного самоуправления (муниципальные правовые акты).

Совокупность нормативных правовых актов образует законодательство. Для характеристики законодательства следует воспользоваться распространенным способом его классификации по различным критериям. По предмету правового регулирования законодательство делится на отрасли, которые включают конституционное, гражданское, уголовное, административное, трудовое, предпринимательское и т. д. В этой системе также выделяется и земельное законодательство. По уровню государственной власти, на котором принимается законодательство, выделяется федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты. Состав отраслей законодательства на каждом уровне государственной власти частично определен Конституцией РФ, которая в ст. 71 и 72 определяет отрасли законодательства, которые входят в предметы ведения России либо совместного ведения России и ее субъектов. В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ имеют право развивать собственное законодательство, которое может формировать дополнительные отрасли законодательства, если оно находится вне пределов исключительного ведения России и совместного ведения России и ее субъектов.

Нормативный договор — это государственное соглашение, субъектами которого выступают органы публичной власти. Нормативные договоры могут быть внутригосударственными, если сто участниками являются только уполномоченные органы государственной власти РФ. В случае если договор заключает Россия с другими государствами, то речь идет о международном договоре.

Виды внутригосударственных договоров и порядок их заключения установлены Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с этим законом различают договоры о разграничении полномочий между Россией и ее субъектами, а также соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ об осуществлении субъектами РФ части переданных им полномочий России. Договор о разграничении полномочий может быть заключен только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, должен быть одобрен законодательным органом субъекта РФ и вступает в силу с момента вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Срок договора не может превышать 10 лет (ст. 26.7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ). Соглашения об осуществлении части переданных федеральных полномочий субъектам РФ заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ и вступает в силу после его утверждения распоряжением Правительства РФ (ст. 26.8 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ).

В качестве дополнительного источника права в теории права признаются правовые доктрины, т. е. учения, высказывания и взгляды наиболее влиятельных представителей правовой науки. Они выражаются в научных трудах, экспертных оценках. В нашей стране существует практика издания комментариев к законам, как правило, под руководством наиболее признанных в науке права ученых. Такие комментарии используются органами государственной власти, судами, гражданами и юридическими лицами для понимания смысла закона, его соблюдения и исполнения. По сути, правовые доктрины обеспечивают неофициальное толкование закона, которое, однако, с учетом имени автора может приниматься во внимание в качестве правового аргумента.

Опираясь на вышеизложенные общетеоретические положения относительно источников права, понятие источников земельного права можно сформулировать следующим образом — это формы закрепления общеобязательных норм земельного права или норм, регулирующих земельные отношения. Они включают земельное законодательство, нормативный договор и правовой обычай. Важное влияние на развитие земельного права оказывают также правоприменительная практика судов и правовая доктрина.

Земельное законодательство — это акты или решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, устанавливающие или санкционирующие нормы земельного права. К земельному законодательству относятся нормативные правовые акты — законы и подзаконные акты, определяющие виды прав на земли и земельные участки, порядок пользования землями, основания возникновения, изменения и прекращения прав, организационно-правовые меры реализации земельно-правовых норм.

В системе источников земельного права представлен также и правовой обычай, как санкционированное и защищаемое государством сложившееся и широко применяемое правило поведения. Регулирование земельных отношений в соответствии с обычаем допускается ст. 23 ЗК РФ, которая предусматривает, что при установлении публичного сервитута продолжительность сроков таких видов землепользования как сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных определяется местными условиями и обычаем. Применение обычая санкционирует также и п. 1 ст. 35 ЗК РФ, которым предусмотрено, что в случае перехода права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком. При помощи обычаев коренных малочисленных народов регулируются отношения в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования (ст. 2 Федерального закона от 04.04.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»), Этим же законом предусмотрено, что использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни, осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями малочисленных народов (ст. 13). К примеру, одной из распространенных сфер традиционного образа жизни является оленеводство, ведение которого связано с использованием земель. Соответственно землепользование в этих целях будет определяться обычаем, если таковой не противоречит закону.

Определенную, но не столь значительную роль в системе правового регулирования земельных отношений играют нормативные договоры. Среди международных договоров можно отметить такой документ, как Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке от 17 июня 1994 г., которая направлена на решение такой экологической проблемы как деградация земель в результате потери плодородия почв и превращения плодородных земель в пустыню. Явления опустынивания особенно заметны в Калмыкии, Прибайкалье, хотя снижение плодородия земель является острой экологической проблемой земель в целом. Россия присоединилась к названной Конвенции в 2003 г.^[2] В соответствии с международными обязательствами по данной Конвенции Россия, как и другие Стороны Конвенции, должна уделять первоочередное внимание борьбе с опустыниванием и смягчению последствий засухи, выделять адекватные ресурсы на эти меры, рассматривать вопросы устранения причин опустынивания, уделять особое внимание социально-экономическим факторам, способствующим развитию опустынивания, содействовать обеспечению осведомленности местного населения и его участию в борьбе с опустыниванием, принимать необходимое законодательство.

Внутригосударственные договоры о разграничении полномочий между Россией и ее субъектами, как правило, носят комплексный характер и затрагивают либо отдельные специфические для отношений России и конкретного субъекта РФ земельные вопросы, либо земельные вопросы в самом общем плане. Специфическим аспектам, к примеру, посвящен Договор от 16.06.1998 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы». Он определяет особый круг субъектов прав на земельные участки в столице России, но отношению к которым г. Москва берет на себя специальные обязательства. В соответствии со ст. 7 рассматриваемого Договора органы государственной власти г. Москвы в целях эффективного обеспечения городом функций столицы России обязаны обеспечить земельными участками, находящимися в собственности г. Москвы, органы государственной власти РФ, представительства субъектов РФ, а также дипломатические представительства иностранных государств. В остальном земельные отношения регулируются в соответствии с общими правовыми нормами. Договор от 29.06.1995 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)» лишь формально обращается к земельным отношениям, декларируя в ст. 2, что исполнительные органы государственной власти РФ и Республики Саха (Якутия) разграничивают решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, не устанавливая собственно порядка вынесения решений по такому совместному разграничению. Вместе с тем вопросы владения, пользования и распоряжения землей уже урегулированы в земельном законодательстве и не могут быть определены в договорах. Межведомственные соглашения, как правило, заключаются в развитие принятых договоров о разграничении полномочий между Россией и соответствующими субъектами РФ. Они, как правило, касаются отдельных узких вопросов, в том числе земельных отношений. К примеру, Соглашение от 12.01.1996 № 6 между Правительством РФ и Правительством Свердловской области «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области» определяет земельные участки, которые находятся в федеральной собственности, а также полномочия соответствующих органов в области мониторинга, учета, территориального планирования земель. В настоящее время многие такие договоры и соглашения потеряли свою значимость, так как носят в основном рамочный характер.

Большое значение для регулирования земельных отношений играет правоприменительная практика судов, а также обобщающие судебную практику постановления высших судебных органов. Среди наиболее значимых судебных прецедентов следует назвать Постановление КС РФ от 30.01.2009 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13, абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона „Об обороте земель сельскохозяйственного назначения“ в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной», в котором КС РФ признал не противоречащими Конституции РФ и исключающими любое иное истолкование в правоприменительной практике положения указанного Федерального закона относительно полномочий общего собрания собственников долей по утверждению границ (местоположению) части находящего в долевой собственности земельного участка, предназначенного для выделения в первоочередном порядке в счет земельных долей. В Постановлении от 28.05.2010 № 12-П «По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 ст. 16 Федерального закона „О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации“, частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан E. Ю. Дугенец, В. П. Минина и Е. А. Плеханова» КС РФ обратился к вопросу о праве граждан — собственников помещений в многоквартирных домах оформлять права на земельные участки, занятые такими домами. Суд признал не соответствующими Конституции РФ те положения Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», которые не допускают оформление права на земельный участок, в том числе обращения с заявлениями о формировании земельного участка под многоквартирным домом, в индивидуальном порядке без решения общего собрания собственников жилых помещений. Впредь до внесения соответствующих изменений в законодательство КС РФ установил право оформления земельного участка под многоквартирными домами в индивидуальном порядке. Своим Постановлением от 23.04.2004 № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» КС РФ признал соответствующими Конституции РФ положения ЗК РФ, ограничивающие права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на земельные участки, мотивируя это необходимостью обеспечения суверенных прав России на все ее природные богатства и ресурсы. Этим же Постановлением отклонен запрос Мурманской областной Думы о признании ЗК РФ в целом не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия как принятого без направления проекта закона субъектам РФ для внесения предложений и замечаний, т. е. без учета их воли по законодательству, являющемуся предметом совместного ведения. Суд указал, что ст. 72 Конституции РФ не предполагает взаимное обязательное направление как федеральных законов, так и законов субъектов РФ, принимаемых в сфере совместного ведения, и их специальное рассмотрение законодательными органами.

Обобщающие практику постановления высших судебных органов включают постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» и постановление Пленума ВС РФ № 10 и Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». В этих постановлениях даны разъяснения по вопросам переоформления прав на земельные участки, приватизации земельных участков, определения цены земельного участка, государственной регистрации прав, права на использование части земельного участка, совершения сделок с земельными участками и др. Постановление Пленума ВС РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» разъясняет применение тех статей ЖК РФ, которые касаются судьбы жилого помещения и права на него соответствующих субъектов при изъятии земельных участков, занятых жилыми помещениями, для государственных и муниципальных нужд, порядка изъятия земельного участка, занятого аварийным или подлежащим сносу многоквартирным домом, и др.

В России идет активный процесс развития науки земельного права, в рамках которой признанные ученые юристы исследуют теоретические и практические аспекты развития земельного права и законодательства, формулируя доктрины земельного права. Среди наиболее известных ученых можно назвать докторов юридических наук, профессоров С. А. Боголюбова, Г. Е. Быстрова, Г. Л. Волкова, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкову, Б. Д. Клюкина, О. М. Козырь, Т. В. Петрову, Н. А. Сыродоева и др. Все они в различные периоды времени являлись авторами комментариев к ЗК РФ, монографий и научных статей по фундаментальным вопросам науки земельного права. Высказываемые ими точки зрения легли в основу содержания нормативных правовых актов, решений судов, исполнительной государственной деятельности, учебников по земельному праву.

Вместе с тем земельное законодательство занимает ключевые позиции в системе источников земельного права. Оно представлено рядом федеральных земельных законов, начиная с ЗК РФ, которые исключительно регулируют земельные отношения, а также федеральными законами, содержащими лишь отдельные земельные нормы, такие как ГК РФ, Закон об ипотеке, ВК РФ, ЛК РФ, ГрК РФ и многие другие. В систему земельного законодательства входят также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, земельное законодательство субъектов РФ и муниципальные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления по земельным вопросам местного значения.

• [1] См. подробнее: Радько Т. Н. Теория государства и права. С. 372−380; Теория государства и права: учебник / под ред. Г. Н. Манова. С. 158−171.
• [2] См.: постановление Правительства РФ от 27.05.2003 № 303 «О присоединении Российской Федерации к Конвенции Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке» .