Защита прав вынужденных мигрантов в рамках Африканского Союза

Вынужденная миграция в Африке имеет давнюю историю. Если взять только постколониальный период, то с I960 по 1995 гг. она имела устойчивую тенденцию к повышению и количественно изменилась за указанный период с 79 тыс. до 6,4 млн человек^[1]. На открытии саммита АС в Кампале 22 октября 2009 г. Верховный комиссар ООН по делам беженцев А. Гутерреш заявил: «Количество беженцев в Африке на сегодняшний день составляет около одной пятой от их наибольшего числа в середине 1990;х гг., — долгожданное снижение. Однако лиц, перемещенных в результате вооруженных конфликтов в странах Африки, уже почти 12 млн человек, что в 5 раз превышает количество беженцев. Если учитывать также лиц, перемещенных в результате иных причин, кроме вооруженных конфликтов, то их число будет еще больше»^[2]. В 2016 г. только под защитой УВКБ ООН находилось порядка 17,5 млн вынужденных мигрантов в Африке^[3].

Примерно в момент создания АС в 2000 г. стал формироваться новый подход к проблеме вынужденной миграции. Впервые он упоминается в Грандбейской декларации^[4], принятой по итогам первой министерской конференции стран — членов ОАЕ по правам человека в Африке в 1999 г. Новизна подхода состояла в рассмотрении беженцев с правозащитных позиций. Суть подхода состоит в трактовке вынужденной миграции как следствия грубого нарушения прав человека на мир, безопасность и человеческое достоинство. Правозащитный подход был подтвержден и детализирован в Кигальской декларации^[5], принятой четырьмя годами позже на первой министерской конференции АС, но правам человека в Руанде.

В преамбуле Учредительного акта АС^[6], принятого на саммите в Ломе в 2000 г. и вступившего в силу в 2001 г., вооруженные конфликты рассматриваются в ряду основных региональных вызовов: «Проблема конфликтов в Африке является главным препятствием социально-экономическому развитию континента и необходимости содействовать миру, безопасности и стабильности как предпосылке для осуществления нашей повестки дня развития и интеграции».

Среди целей деятельности АС, с позиций изучения вынужденной миграции, особый интерес представляют «поддержание мира, безопасности и стабильности на континенте» и «поддерживание и защита прав человека и народов в соответствии с Африканской хартией прав человека и народов и другими соответствующими документами по правам человека» (п. f, h ст. 3). В рамках этих целей АС осуществляет работу с вынужденными перемещениями.

В ст. 4 Учредительного акта, посвященной принципам деятельности организации, закреплено «право Союза вмешаться в дела государствачлена в соответствии с решением Ассамблеи в связи с серьезными обстоятельствами, а именно, военными преступлениями, геноцидом и преступлениями против человечности», а также обязательство Союза «уважать демократические принципы, права человека…» (п. h, m ст. 4).

В соответствии с Актом главный орган АС, Ассамблея глав государств и правительств, наделена полномочиями по определению общей политики по вопросам миграции и беженцев (разд. а п. 1 ст. 9).

Комитет постоянных представителей (КПП) АС, состоящий из представителей всех стран — членов АС, оказывает помощь и готовит материалы для заседаний Исполнительного совета АС. В составе КПП действует подкомитет по беженцам, репатриантам и лицам, перемещенным внутри страны, в Африке, который является преемником созданной Советом министров ОАЕ в 1964 г. Комиссии ОАЕ по беженцам («Комиссия десяти по беженцам»). Подкомитет отвечает за развитие политики АС в отношении беженцев, репатриантов и лиц, перемещенных внутри страны. Он собирается на регулярные сессии раз в месяц (предусмотрена также возможность созыва специальных сессий).

Координационный комитет по оказанию помощи и защите беженцев, репатриантов и лиц, перемещенных внутри страны, выполняет консультационные функции при подкомитете по беженцам КПП АС. Как отмечает М. Шарп, деятельность этого органа находится в «спящем состоянии», вероятно, в связи с его долгой историей. Первоначально он был создан как координационный комитет Бюро по размещению и обучению беженцев ОАЕ (1968), затем он стал координационным комитетом по оказанию помощи беженцам (1981). Начиная с 2003 г., предпринимались неоднократные попытки реанимировать его деятельность, однако до настоящего времени они не принесли ожидаемого результата.

Отдел по гуманитарным вопросам, беженцам и лицам, перемещенным внутри страны, входит в структуру департамента по политическим вопросам Комиссии АС^[7]. Он играет роль секретариата всех учреждений АС, наделенных компетенцией по вопросам беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Задачи отдела состоят в оказании помощи беженцам и лицам, перемещенным внутри страны, координации политики и деятельности стран, региональных организаций экономического сотрудничества в деле добровольной репатриации и расселения перемещенных лиц, сотрудничестве с региональными и международными организациями, а также в выработке долгосрочных решений для проблемы перемещенных лиц в Африке. Отдел также направляет экспертов в страны, затронутые гуманитарным кризисом, ведет научно-исследовательскую деятельность.

В ноябре 2015 г. состоялась первая сессия Специального технического комитета по миграции, беженцам и лицам, перемещенным внутри страны. Одной из его главных целей была разработка Общей Африканской позиции по гуманитарной эффективности с целью представления ее на Всемирном гуманитарном саммите в мае 2016 г. (Стамбул, Турция)^[8]. Специальные технические комитеты^[9] были предусмотрены еще договором Абуджа 1991 г., но фактически не действовали, их функции выполняли секторальные министерские конференции.

Финансирование мероприятий по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам частично осуществляется за счет средств специального фонда АС по оказанию помощи беженцам в чрезвычайных обстоятельствах и специального фонда АС по оказанию помощи в чрезвычайных обстоятельствах при борьбе с засухой и голодом в Африке.

Как отмечает Ниерум С. Окогбуле, принятие Учредительного акта АС в 2000 г. было прекрасной возможностью для создания специального органа в рамках АС по защите беженцев или, но крайней мере, для учреждения специального органа, но наблюдению за исполнением африканскими странами положений Конвенции ОАЕ, но отдельным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. Однако вновь созданная международная организация упустила эту возможность и пошла по пути своей предшественницы, создавая разнообразные органы с фрагментарной компетенцией в области вынужденной миграции.

Среди основополагающих документов, ставших вехами в развитии гуманитарного права на региональном уровне, следует назвать Конвенцию ОАЕ об отдельных аспектах проблем беженцев в Африке 1969 г., Африканскую хартию прав человека и народов 1981 г. и Кампальскую конвенцию о защите внутренне перемещенных лиц в Африке и оказании им помощи 2009 г.

Конвенция ОАЕ об отдельных аспектах проблем беженцев в Африке 1969 г. расширила определение беженца, данное в универсальной Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г., включив в ч. 2 ст. 1 определение понятия «беженец» также лиц, вынужденных покинуть места своего обычного проживания по причине внешней агрессии, оккупации, иностранного доминирования или событий, серьезно нарушающих публичный порядок на всей территории страны или ее части. Большинство африканских государств присоединились к универсальной (48 из 54 государств) или региональной конвенции по вопросам беженцев (45 из 54 государств), однако необходимо констатировать существование множественного режима беженцев на континенте: только в Женевской 1951 г. или Протоколе к ней 1967 г. участвуют Джибути, Мадагаскар, Намибия, Сомали, Сан-Томе и Принсипи; только в Конвенции ОАЕ 1969 г. — Коморы, Ливия и Танзания; ни один из договоров не ратифицировали Маврикий, Сахарская Арабская Демократическая Республика и Эритрея, хотя последняя подписала Кампальскую конвенцию 2009 г., что дает надежд}' на скорую ратификацию.

Основой для Кампальской конвенции стали Руководящие принципы ООН по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г., в нее вошли основные положения международного гуманитарного права, универсальных и региональных соглашений по правам человека, в частности: Африканской хартии по правам человека и народов 1981 г., Декларации о гендерном равенстве 2004 г., Протокола о правах женщин 2003 г. к Африканской хартии прав человека и народов, Африканской хартии о правах и благополучии ребенка 1999 г. В результате проведенной работы Кампальская конвенция стала первым в мире комплексным региональным соглашением по защите лиц, перемещенных внутри страны.

За более чем десятилетнюю историю деятельности АС был разработан и принят еще целый ряд документов, развивающих положения основных региональных соглашений в этой области. Так, в 2003 г. был принят Протокол о правах женщин к Африканской хартии прав человека и народов, содержащий положения в отношении беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. В нем женщинам гарантируется равный с мужчинами доступ к процедурам получения статуса беженца и равный с мужчинами набор прав, вытекающий из получения этого статуса (ст. 4).

Женщинам предоставляется одинаковое с мужчинами право на участие в управлении организациями, принимающими решения по вопросам беженцев на региональном, субрегиональном и национальном уровнях, а также равное право на участие в органах управления лагерями для беженцев. Особое значение это правило приобретает в случаях, когда речь идет о работе с беженками и женщинами, перемещенными внутри страны (ст. 10).

Протокол приравнивает сексуальное насилие в отношении женщинбеженок и женщин, перемещенных внутри страны, совершенное в ходе вооруженных конфликтов, к военным преступлениям, геноциду и (или) преступлениям против человечности (ст. 11).

Вопросы гуманитарного права прочно занимают свое место в повестке дня совещаний органов АС по миграционной тематике. Так, например, на заседании Исполнительного совета АС в Банджуле в 2006 г. была принята Общая позиция африканских стран по вопросам миграции и развития, признающая в качестве главной причины вынужденной миграции населения вооруженные конфликты, которые имеют дестабилизирующий эффект на субрегиональном уровне, подрывающий возможности соседних стран принимать и оказывать помощь беженцам, а также обеспечить безопасность своих собственных граждан.

В связи с этим на Совет мира и безопасности АС возложена обязанность, но предупреждению, управлению ходом вооруженных конфликтов, а также, но поиску долгосрочных решений для подобных конфликтов. АС был призван поднять результативность операций по поддержанию мира и программ по восстановлению разрушенных войнами стран, способствовать развитию двусторонних и субрегиональных механизмов сотрудничества между странами-членами по вопросам вынужденной миграции.

Если обратиться к решениям Исполнительного совета АС, то практически в каждом из них можно встретить положения по беженцам и лицам, перемещенным внутри страны. Представляется, что подобная фрагментарность международно-правового регулирования вопросов вынужденной миграции на уровне АС, приводящая к ненадлежащему выполнению странами-членами принимаемых на себя обязательств, является закономерным следствием аналогичной фрагментарности в компетенции органов АС, наделенных различными полномочиями в данной области.

Для обсуждения все новых гуманитарных кризисов и путей выхода из них на уровне АС было решено регулярно проводить министерские конференции по вынужденной миграции. Первая подобная конференция состоялась еще при ОАЕ в Хартуме в 1998 г. Спустя восемь лет АС провел свою первую министерскую конференцию по беженцам в Уагадугу, по итогам которой была принята Уагадугская декларация 2006 г.

Вторая министерская конференция АС состоялась в Аддис-Абебе в 2008 г. Ее главной задачей была подготовка специального саммита АС по беженцам, репатриантам и внутренне перемещенным лицам в Африке, который состоялся, в свою очередь, в Кампале в 2009 г.

Для подготовки плана действий, но реализации положений Кампальского саммита была созвана третья министерская конференция по вопросам вынужденного перемещения. Она состоялась в Аддис-Абебе в 2010 г. По се итогам был утвержден план действий, ставший «дорожной картой» АС в этой области.

Изучая деятельность АС по гуманитарной проблематике, было бы несправедливо обойти молчанием его взаимодействие с другими международными, региональными и субрегиональными организациями. Генеральная Ассамблея ООН, в частности, призывает АС и другие международные организации «укреплять и активизировать существующие и выстраивать новые партнерские отношения в поддержку системы защиты беженцев, лиц, ищущих убежище, и внутренне перемещенных лиц» (п. 20 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по помощи беженцам, репатриантам и перемещенным лицам в Африке от 19 марта 2012 г.).

В формирующейся на африканском континенте «системе защиты беженцев, лиц, ищущих убежище, и внутренне перемещенных лиц» главное место отведено сотрудничеству АС и Управления Верховного комиссара ООН по беженцам. Остальные международные организации системы ООН и региональные международные организации играют в этой «системе защиты» вспомогательную роль. Среди последних мероприятий по защите африканских беженцев, проведенных региональными межправительственными организациями, можно отметить Министерскую конференцию по сомалийским беженцам, проведенную в октябре 2015 г. (Брюссель, 21 октября 2015 г.), конференцию Организации исламского сотрудничества по оказанию помощи Сомали (Стамбул, 17 августа 2011 г.), совместный саммит Межправительственной организации, но развитию и Восточноафриканского экономического сообщества по кризису в районе Африканского рога (Найроби, 8—9 сентября 2011 г.).

Немаловажными элементами системы защиты вынужденных переселенцев в Африке являются Африканский парламентский союз и Африканская комиссия по правам человека и народов. Созданный в 1976 г. в Абиджане Африканский парламентский союз является межпарламентской региональной организацией, объединяющей 40 национальных парламентов. Он провел несколько парламентских конференций по проблемам вынужденной миграции, наиболее важная из которых состоялась в Котону в 2004 г. Помимо АС в конференции приняли участие еще около десяти международных организаций, а также 26 африканских стран. В центре обсуждения конференции были проблемы сексуального и гендерного насилия, поддержания порядка и безопасности в лагерях беженцев, угроза гражданским лицам в ходе вооруженных конфликтов, а также лучшие практики идентификации, выявления и содержания комбатантов. По итогам работы конференции были приняты декларация Котону и план действий по ее реализации. Для наблюдения за ходом исполнения положений, закрепленных в плане действий, был создан комитет, представляющий на регулярной основе доклады Африканскому парламентскому союзу и Межпарламентскому союзу.

Африканская комиссия по правам человека и народов, созданная в 1986 г. на основании и с момента вступления в силу Африканской хартии прав человека и народов 1981 г., представляет отчет о своей деятельности Ассамблеи глав государств и правительства АС и является членом Координационного комитета по оказанию помощи и защите беженцев, репатриантов и лиц, перемещенных внутри страны. Среди специальных механизмов, учрежденных АКПЧН, с 2004 г. действует Специальный докладчик по беженцам, лицам, ищущим убежище, мигрантам и лицам, перемещенным внутри страны, в качестве которого в ноябре 2015 г. была избрана на новый двухлетний срок Мая Сали-Фадель (Алжир).

Таким образом, если ограничиться строго правовым анализом деятельности АС по оказанию помощи беженцам и лицам, перемещенным внутри страны, то необходимо отметить отсутствие единого органа АС, занимающегося гуманитарными вопросами, следящего за имплементацией и выполнением странами-членами основных региональных соглашений в этой области; отсутствие взаимодействия между различными органами АС и региональными организациями, не входящими в его систему; «расползание» гуманитарной тематики практически по всем документам, принимаемым уполномоченными органами АС и региональными организациями.

При этом даже столь несовершенные с правовых позиций инструменты помогают ежедневно сохранять тысячи жизней в ходе вооруженных конфликтов и природных катастроф на африканском континенте, что вполне доказывает их право на существование. А их неразвитость является неизбежным следствием более глубоких социально-экономических противоречий.

• [1] См.: Zlotnik Н. International Migration in Africa: An Analysis Based on Estimates of theMigrant Stock, September 2004. URL: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=252.
• [2] URL: http://www.unhcr. org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=4aeeaedc9&query=african%20union.
• [3] URL: http://www.unhcr.org/564da0c3b.html.
• [4] URL: http://www.africa-union.org/ official_documents/decisions_declarations/grandbay%20declaration.pdf.
• [5] URL: http://www.africa-union.org/Structure_ of_the_Commission/ Political%20Affairs/x/KIGALI%20DECLARATION%20as% 20adoptcd %20in%20Kigali.pdf.
• [6] URL: http://www.au.int/en/sites/default/files/ConstitutiveAct_ EN.pdf.
• [7] URL: http://pa.au.int/en.
• [8] URL: http://www.au.int/en/newsevents/16 832/specialized-technical-committee-stc-migration-refugces-and-internally-displaccd#sthash.018rul79.dpuf.
• [9] URL: http://www.au.int/en/organs/stc.