Правовой режим земельных участков, предоставляемых для целей недропользования

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • понятие земельных участков, предоставляемых для целей недропользования;
• • особенности правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования;
• • условия предоставления земельных участков, необходимых для целей пользования недрами;
• • порядок предоставления земельных участков для целей геологического изучения, разведки и добычи месторождений полезных ископаемых, а также строительства и эксплуатации подземных сооружений, несвязанных с добычей полезных ископаемых;

уметь

• применять положения земельного и горного законодательства при определении порядка предоставления и использования земель, предоставляемых для целей недропользования;

владеть навыками

• • работы с правовыми актами, формирующими правовой режим земельных участков, предоставляемых для целей недропользования;
• • работы с материалами судебно-арбитражной практики.

Понятие и особенности правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования

Необходимость определения специфики правового режима земельных участков, предоставляемых для целей пользования недрами, во многом обусловлена ролью и значением данных земель для экономики РФ.

Согласно материалам государственной статистической отчетности площадь земельного фонда РФ по состоянию на 1 января 2011 г. составила 1709,8 млн га. Общая площадь земель промышленности и иного специального назначения, в состав которых входят и земли, представленные для целей недропользования, составляет 16,8 млн га, при этом площадь данных земель имеет устойчивую тенденцию к увеличению.

На сегодняшний день более 75% месторождений нефти и газа в России уже вовлечены в промышленное освоение, а их средняя выработанность приближается к 50%. Поскольку в ближайшие десятилетия углеводороды и ряд других полезных ископаемых будут оставаться доминирующими энергоносителями, существует объективная необходимость интенсификации геологического изучения и последующего вовлечения в освоение новых месторождений. Однако юридическое оформление права пользования недрами неизбежно влечет необходимость предоставления пользователю недр соответствующего земельного участка, поскольку без одновременного использования земельного участка невозможно использовать и участок недр.

В связи с этим уже на начальном этапе освоения участка недр возникает необходимость в оформлении прав на соответствующий земельный участок, без чего невозможно проведение работ, связанных с пользованием недрами. Поэтому, как отмечается в литературе, «в общей системе сложного фактического состава, с которым законодательство связывает возникновение права пользования недрами, земельный отвод занимает особое место»^[1].

Тем не менее, несмотря на исключительную важность данной подкатегории земельных участков из состава земель промышленности, следует констатировать, что законодательство, формирующее правовой режим земельных участков, предназначенных для целей пользования недрами, регулирует данные отношения достаточно фрагментарно и не создает единой системы правового регулирования предоставления и использования земельных участков для данных целей.

Так, в ЗК РФ специальные нормы по вопросам предоставления и использования земельных участков, предназначенных для целей пользования недрами, закреплены только в трех статьях:

• — в п. 4 ст. 13, в соответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель;
• — в п. 2.2 ст. 30, согласно которому предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов);
• — а также в п. 4 ст. 88, согласно которому организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Также при этом указывается, что особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, если таковые оказываются в границах горного отвода, предоставляются только после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах данного горного отвода.

В рамках общей характеристики правового режима земель, предоставляемых для целей недропользования, необходимо прежде всего выделить факторы, обусловливающие специфику правового регулирования их предоставления и использования.

Во-первых, земельное законодательство не дает специального определения понятию «земли, предоставляемые для целей недропользования», рассматривая их как составную часть земель промышленности.

В связи с отсутствием в земельном законодательстве юридического определения земель, предоставляемых для целей недропользования, данное понятие можно сформулировать исходя из учета видов пользования недрами, исчерпывающий перечень которых указан в ст. 6 Закона о недрах, а также учета специфики субъектов, которым участки недр и соответствующие земельные участки предоставляются в пользование.

Соответственно, землями, предоставляемыми для целей пользования недрами, следует признавать земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, для целей геологического изучения; разведки и добычи месторождений полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; а также осуществления иных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Во-вторых, анализ структуры и содержания ЗК РФ также ставит вопрос об определении правовой роли земель, предоставляемых для целей недропользования, в структуре земельного фонда РФ, поскольку земельное законодательство напрямую не выделяет данную подкатегорию земель ни в составе земель промышленности, ни в составе земель специального назначения в целом.

В соответствии с п. 1 ст. 88 ЗК РФ землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, однако понятия «организации промышленности» и «объекты промышленности» не раскрываются. Тем не менее по общему правилу п. 4 указанной статьи ЗК РФ земли, предоставляемые для целей недропользования, включаются в структуру земель промышленности, однако при этом положения данной статьи требуют определенной конкретизации с учетом наличия специфических особенностей дайной подкатегории земель.

В-третьих, большое практическое значение при определении правового режима земельных участков, предоставляемых для целей недропользования, имеет вопрос об иерархии правовых норм горного и земельного законодательства. В соответствии с п. 2 ст. 3 ЗК РФ «…к отношениям по использованию и охране недр, …иных природных ресурсов… применяются соответственно законодательство о недрах, …специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством» .

Согласно ч. 6 ст. 11 Закона о недрах предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, после утверждения проекта проведения указанных работ. При этом согласно ст. 25.1 Закона о недрах земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и Законом о недрах.

Сопоставляя нормы указанных нормативных правовых актов, следует сделать совокупный вывод, согласно которому при определении правового режима земель, предоставляемых для целей пользования недрами, нормы земельного законодательства имеют приоритет перед нормами законодательства о недрах.

В-четвертых, установленный действующим законодательством порядок предоставления земельных участков для целей пользования недрами существенно осложнен совмещением нескольких отраслей права при регулировании данных правоотношений, а также многоуровневым нормативным регулированием.

Так, при предоставлении земельных участков для целей пользования недрами необходимо руководствоваться нормами как законодательства о недрах, так и земельным законодательством; порядок установления эколого-правовых и иных ограничений использования земельного участка при предоставлении участка недр в пользование устанавливается горным, экологическим и градостроительным законодательством. Кроме того, порядок предоставления земельных участков определяется федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также нормативными актами органов местного самоуправления.

Указанные факторы в совокупности определяют особенности правового регулирования предоставления и использования земель для целей недропользования, обусловливая, тем самым, существенную специфику правового режима соответствующих земельных участков.

К основным особенностям предоставления и использования земельных участков, предназначенных для целей пользования недрами, можно отнести следующие.

• 1. Специфический целевой характер пользования данными земельными участками — земельные участки предоставляются исключительно для осуществления видов деятельности, перечисленных в ст. 6 Закона о недрах. К ним относятся:
• 1) региональное общее геологическое изучение, которое включает геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы; геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности; ведение мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
• 2) геологическое изучение, которое включает непосредственно поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• 3) разведка и добыча полезных ископаемых, а также использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
• 4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• 5) образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
• 6) сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
• 2. Специфика субъектного состава, осуществляющего право пользования земельными участками с целью осуществления видов деятельности, связанной с пользованием недрами. Согласно ст. 9 Закона о недрах пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами. Помимо этого, законодательство о недрах предъявляет особые требования к субъектному составу в случае предоставления в пользование участков недр федерального значения, а также предоставления участков недр на условиях соглашения о разделе продукции.
• 3. Особый порядок предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности для целей пользования недрами: земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр только в аренду и без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
• 4. Законодательством предусматриваются дополнительные условия предоставления земельного участка для целей пользования недрами. Обязательным условием предоставления земельного участка, необходимого для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является необходимость получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода. Помимо этого, обязательным условием предоставления земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, является утверждение проекта проведения соответствующих работ, а если работы связаны с нарушением почвенного слоя — проекта рекультивации соответствующих земель или проекта восстановления ранее нарушенных земель.
• 5. Для предоставления земельного участка необходимо также предварительное проведение кадастровых работ по его образованию и учету. Согласно ст. 25.1 Закона о недрах образование земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется на основе документов, предусмотренных законодательством о государственном кадастре недвижимости и законодательством РФ о недрах. Таким образом, на основании оформленного геологического или горного отвода и утвержденного проекта проведения работ по недропользованию определяются границы соответствующего земельного участка и осуществляется его государственный кадастровый учет.
• 6. Если необходимые для осуществления работ по недропользованию земельные участки находятся в частной собственности или в пользовании иных лиц, законодательством установлена возможность изъятия данных земельных участков для государственных или муниципальных нужд у их правообладателей (собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов). Такое изъятие может быть осуществлено на основании соответствующих решений, принимаемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления по ходатайствам пользователей недр.
• 7. Право пользования земельным участком следует праву пользования недрами.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Необходимо отметить, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет право осуществлять в его границах пользование только недрами.

Прекращение права пользования недрами влечет за собой автоматическое прекращение права пользования земельным участком, предоставленным для целей пользования недрами. Это подтверждается позицией ВАС РФ, выраженной в определении от 27.05.2010 № ВАС-6704/10 по делу № А47−6963/2009.

• 8. Размер земельного участка, необходимого для расположения и обслуживания объектов недвижимости, предназначенных для обустройства и эксплуатации месторождения полезного ископаемого, определяется в соответствии с утвержденными нормами или проектно-технической документацией и может не совпадать с границами предоставленного горного отвода.
• 9. Приватизация земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в границах предоставленного горного отвода не допускается. Пользователь недр вправе в допустимых законодательством случаях оформить право собственности лишь на ту часть земельного участка, на которой расположены находящиеся в его собственности объекты недвижимости, а не на весь земельный участок, предоставленный ему для целей недропользования.
• 10. Законом о недрах установлены дополнительные основания прекращения права пользования земельным участ ком, предоставленным для целей недропользования. Согласно ст. 25.1 указанного Закона прекращение прав пользователей недр на предоставленные им земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством и Законом о недрах. Например, дополнительным основанием прекращения права пользования земельным участком, предоставленным для целей недропользования, является самовольная застройка пользователем недр площадей залегания полезных ископаемых.

• [1] Мухитдинов Н. Б. Избранные труды: в 9 т. 2-е изд., доп. Т. 1. Алматы, 2010. С. 222.