Нормативные правовые факторы становления муниципального права

Известно, что без достаточно развитой нормативной правовой базы невозможно формирование самостоятельной отрасли права, хотя, с другой стороны, само по себе наличие законодательной базы, предназначенной для регулирования определенной сферы общественных отношений, не обязательно ведет к формированию самостоятельной отрасли права. Уровень развития законодательной базы как фактор становления муниципального права в качестве самостоятельной отрасли может определяться как количественными, гак и качественными показателями.

Что касается количественных показателей развития муниципального законодательства, то они весьма внушительны. С одной стороны, это объясняется особенностями местного самоуправления в России, его во многом государственно-патерналистской природой: при всех претензиях (не вполне оправданных) на дистанцирование местного самоуправления от государственной власти в течение последних двух десятков лет самоуправление в России развивается не «снизу», по инициативе населения (что было бы классическим, естественным процессом становления местного самоуправления), а «сверху», в соответствии с решениями государственной власти, принимаемыми, в частности, в форме многочисленных законодательных актов. С другой стороны, необходимо учитывать специфику распределения нормотворческих полномочий между органами государственной власти в области местного самоуправления. Так, отнесение Конституцией РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72) установления общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также закрепление за самими муниципальными образованиями весьма широкой сферы нормотворческих полномочий предопределило многоуровневую систему муниципально-правовых актов: а) на уровне Российской Федерации (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.); б) на уровне субъектов РФ по широкому кругу вопросов, определенных, в частности, Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 6, 7, 10−13, 18−20, 22−24, 32−34 и др.). При этом речь идет в данном случае о законах и различного рода подзаконных актах субъектов РФ; в) принятие многочисленных нормативных правовых актов по вопросам местного значения (ст. 14−18 Федерального закона № 131-ФЗ) на уровне самих муниципальных образований.

Менее благоприятными с точки зрения формирования и развития муниципального права как самостоятельной отрасти являются качественные показатели нынешнего состояния муниципального законодательства.

Во-первых, речь идет о чрезмерной степени централизации и жесткости муниципального законодательства, которое практически ориентировано на двухуровневую модель регулятивного покрытия муниципальных отношений, сводящую на нет нормотворческие возможности в этой сфере субъектов РФ. Это приводит к излишней, избыточной детализации федерального муниципального права, с одной стороны, и неизбежному появлению «каучуковых» (нечетких, размытых) муниципально-правовых норм — с другой.

Во-вторых, следствием централизации и не всегда оправданной унификации муниципального законодательства является и его крайняя неустойчивость, поскольку федеральный законодатель вынужден сам через корректировку базового закона о местном самоуправлении реагировать на изменяющиеся потребности развития муниципальной практики. На сегодняшний день общее число поправок, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ за период его действия, превысило 200, в связи с чем тем или иным коррективам подверглось более половины его статей (54 из первоначальных 86), введено 13 новых статей, которые в свою очередь также уже претерпели определенные изменения. Только в период 2010—2013 гг. приняты 44 федеральных закона, внесшие в него изменения и дополнения. Столь частые постоянные изменения приводят к существенной нестабильности во всей многоуровневой системе муниципально-правового регулирования (особенно на ее нижнем, муниципальном «этаже»), создают объективные сложности для реализации норм муниципального права их адресатами, не имеющими возможности спрогнозировать развитие муниципальных отношений и своевременно адаптироваться к новым правовым условиям.

При этом отдельные поправки не в полной мере согласуются с базовой концепцией Федерального закона № 131-ФЗ и его основополагающими идейными установками, опирающимися на нормы Конституции РФ. Так, например, Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ был изменен порядок объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований: взамен получения согласия на его проведение населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, теперь необходимо получение согласия лишь представительных органов данных муниципальных образований (ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ). Тем самым, по существу, допускается изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, без учета в надлежащей форме мнения населения соответствующих территорий, как это установлено ч. 2 ст. 131 Конституции РФ. Другим примером поправок такого рода может служить изменение, внесенное Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 315-ФЗ, согласно которому предусмотрена возможность создания так называемой объединенной районной администрации путем упразднения местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, и возложения ее полномочий на местную администрацию данного муниципального района (ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ). Нетрудно заметить, что при осуществлении подобных организационных преобразований местная администрация муниципального района вынуждена будет исполнять полномочия одновременно и по вопросам местного значения муниципального района, и по вопросам местного значения поселения, являющегося его административным центром, т. е. исполнять полномочия органов местного самоуправления двух разных типов муниципальных образований. Это противоречит основным принципам Федерального закона № 131-ФЗ — принципу недопустимости подчинения одного муниципального образования другому и принципу разграничения вопросов местного значения между различными видами муниципальных образований. Они предполагают, что однородные полномочия могут быть только у муниципальных образований одного вида, а осуществление органами местного самоуправления одного муниципального образования полномочий, отнесенных к ведению органов местного самоуправления другого муниципального образования, недопустимо.

В-третьих, проблемным вопросом современного состояния муниципального законодательства является сохраняющаяся несогласованность норм федерального законодательства о местном самоуправлении с нормами иной отраслевой принадлежности, включая нормы бюджетного, налогового, земельного, жилищного и иных отраслей законодательства, фрагментарность законодательного покрытия муниципальных отношений. В ряде случаев это влечет за собой нарушение конституционных прав местного самоуправления, порождает несоответствие между правовым регулированием и требованиями Конституции РФ. Такая ситуация сложилась, например, в сфере муниципального обеспечения теплоснабжения населения: закрепив организацию теплоснабжения населения как вопрос местного значения городских округов, федеральный законодатель в то же время не определил надлежаще полно состав полномочий органов местного самоуправления по решению этого вопроса местного значения, что на практике привело к возложению на городские округа всего объема ответственности в данной сфере общественных отношений. Так, на городские округа легла обязанность, но возмещению теплоснабжающим организациям расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для потребителей на уровне ниже экономически обоснованного (так называемая межтарифная разница), т. е., иными словами, обязанность по исполнению расходных обязательств, возникших вследствие решений органа государственной власти. Конституционный Суд РФ счел, что такое правовое регулирование компетенции городских округов, установленное Федеральным законом № 131-ФЗ, в системе текущего законодательства вступает в противоречие с Конституцией РФ, поскольку не обеспечивает в должной степени определенность состава полномочий органов местного самоуправления и в конечном счете позволяет нарушать самостоятельность местного самоуправления^[1].

В-четвертых, недостаточность системной юридической, а также социологической, экономической и иной научно-экспертной проработки законодательных решений в муниципально-правовой сфере. Законодатель не прислушивается в должной мере к мнению представителей муниципальной правовой науки, принимает решения, руководствуясь в большей степени целями текущей политической целесообразности, чем целями обеспечения последовательного, системного, непротиворечивого правового регулирования местного самоуправления. Это приводит к отрыву муниципального законодательства от муниципально-правовой науки и не способствует последовательной реализации в практике правоприменения институтов муниципального права в их системном единстве.

Наконец, нельзя не отметить во многом ситуативный (казуальний) характер законодательного регулирования; непоследовательность законодателя в реализации ранее намеченных при формировании новейшей системы муниципального законодательства концепций и идей. Характерным примером может служить признание Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. № 286-ФЗ утратившей силу ч. 6 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, которой предусматривалась необходимость принятия специального федерального закона, определяющего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности.

Низкое качество муниципального законодательства транслируется на все уровни муниципального правотворчества и естественным образом снижает нормативный правовой потенциал соответствующей отрасли права. Вместе с тем нельзя не учитывать и то, что огромный массив муниципального законодательства России появился в предельно короткий исторический отрезок времени, да и само содержание текущих задач по развитию муниципального законодательства свидетельствует об относительно высокой — по сравнению с недавним временем — точке отсчета нового этапа его совершенствования.

• [1] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П. Это первый случай, когда норма базового Федерального закона № 131-ΦЗ (в данном деле — норма п. 4 ч. 1 ст. 16) была признана неконституционной.