Основные признаки местного самоуправления как конституционно-правового понятия

Какими бы многообразными ни были модели местного самоуправления и исследовательские подходы к нему, следует исходить из того, что этот институт является конституционно-правовым и имеет в своей основе легальное определение. Более того, в отличие от многих других зарубежных конституций Конституция РФ весьма детально, всесторонне закрепляет институт местного самоуправления с точки зрения как его собственных, сущностных характеристик, так и в соотношении с иными институционными и функциональными характеристиками российской государственности.

Закрепляя местное самоуправление, Конституция РФ рассматривает его как институт, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Самостоятельное решение этих вопросов «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130). Данные конституционные положения, имеющие предметом своего регулирования собственно местное самоуправление, находятся в прямой взаимосвязи с нормами гл. 1 и 2 Конституции РФ, определяющими основы государственно-правовой системы России и правового положения личности. Это прежде всего положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3), «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3), «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» (ч. 1 ст. 32), «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32). Из приведенных правоустановлений можно сделать следующие принципиальные выводы^[1]:

• 1) местное самоуправление есть деятельность, имеющая специфический управленческий характер по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит как публично-правовой характер, так и основывается на использовании частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных начал. Отличительным признаком выступает относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности;
• 2) первичным (исходным) субъектом этой деятельности выступает население, реализующее свои полномочия, в том числе через представляющие его органы (должностных лиц). Одновременно правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане, которые в отличие от населения как коллективного первичного субъекта местного самоуправления приобретают эти качества (характеристики) на индивидуальной основе;
• 3) сферой интересов самоуправленческой деятельности является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела» или «вопросы местного значения». Прежде всего, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
• 4) деятельность эта осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона. Прежде всего, это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления государство предоставляет муниципальным органам право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления;
• 5) местное самоуправление — деятельность под свою ответственность. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населением. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий органы и должностные лица местного самоуправления несут в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;
• 6) итоговой социально-политической характеристикой местного самоуправления является то обстоятельство, что данный институт демократии относится к основопололагающим элементам конституционной модели отношений в системе «личность — общество — государство» .

• [1] См.: Бондарь Н. С. Комментарий к ст. 12 Конституции РФ // Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 132−144.