Местное самоуправление как институт социальной государственности

Важной объединяющей основой государственной власти и местного самоуправления является возложенная на них совместная конституционная функция по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ)^[1]. Согласно практике Конституционного Суда РФ понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований (Постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П, от 15 мая 2006 г. № 5-П). В Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П Конституционный Суд РФ прямо указал на то, что местное самоуправление призвано в единой системе народовластия совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свободного развития человека.

Примечательно, что подобные конституционные подходы концептуального характера получают свое развитие в том числе на уровне муниципально-правового регулирования, которое как раз и должно наполнять общие конституционные принципы, связанные с социальной функцией местного самоуправления, конкретным нормативно-правовым содержанием. В этом плане особый интерес с точки зрения как муниципальной доктрины, так и выявления лучших муниципальных практик может представлять социально-ориентированная — в противовес инструментальнотехнологической, организационно-управленческой — модель устава муниципального образования, реализованная в рамках Устава г. Ростова-на-Дону^[2]. Высшей целью и предназначением городского самоуправления Устав объявляет общее благо, социальную и правовую защищенность населения города, содействие созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека — жителя г. Ростов-на-Дону (ч. 1 ст. 6). Этому корреспондируют положения Устава, содержащие комплексное регулирование положения человека в системе городского самоуправления, включая субъективные права горожан не только социально-политического характера (права членов городского сообщества па осуществление местного самоуправления — ст. 8, право на участие в работе выборных органов городского самоуправления — ст. 9, право на непосредственное участие в обсуждении вопросов городской жизни — ст. 10), но и прежде всего социально-экономические и культурные права и гарантии, обеспечиваемые властями города и городским сообществом в целом. Это право на безопасную и здоровую среду проживания (ст. 7), право на свободный доступ к социально-культурным ценностям городского сообщества (ст. 11), право на образование и дополнительные гарантии его реализации (ст. 12), институты защиты прав пенсионеров (ст. 13), обеспечения и поддержания национального равноправия (ст. 14), а также общие гарантии прав и свобод членов городского сообщества (ст. 15). Таким образом, именно личностное, социально-гуманистическое измерение институтов местного самоуправления поставлено во главу угла при конструировании всей юридической системы городской (муниципальной) демократии, что в полной мере отвечает глубинному конституционному смыслу местного самоуправления.

В концептуальном плане местное самоуправление и социальное государство состоят в тесном взаимодействии. С одной стороны, социальное государство формирует необходимые предпосылки, условия и средства для реального вовлечения в самоуправленческие отношения как можно большего числа граждан, закладывает социально-экономические основы для их действенного участия в осуществлении местного самоуправления. С другой стороны, само местное самоуправление направлено на решение социальных вопросов благоустройства территорий и обеспечение благополучия граждан по месту жительства, позволяя тем самым децентрализовать социальную функцию публичной власти и сделать ее более гибкой и эффективной, приблизив непосредственно к населению. Это дает основания включить местное самоуправление в систему институтов социальной государственности и одновременно установить элементы «социальности» в самом местном самоуправлении.

При этом глубинным фактором, определяющим взаимосвязь местного самоуправления и социального государства, является то, что в их основе лежат общие конституционные ценности, и местное самоуправление, будучи институциональным выражением достоинства человека как равноправного члена местного сообщества и его естественно-исторически сложившихся представлений о справедливом жизнеустройстве, формирует первичные (низовые) структуры социализации личности и гуманизации государства.

Специфика социальной роли местного самоуправления определяется особенностями его конституционной природы как государственно-общественного института. Она заключается в том, что, будучи проводником государственной социальной политики на местах, местное самоуправление в то же время обеспечивает территориальным сообществам возможность самим в рамках закона решать вопросы, связанные с созданием условий для достойной жизни и свободного развития, с учетом их интересов и потребностей, исторических и иных местных традиций. Такая деятельность осуществляется на основе организационной и финансово-экономической самостоятельности в режиме самоуправления, предполагает взаимодействие институтов представительной и прямой демократии при приоритете последних, а также сочетание публично-властных и общественных форм удовлетворения социальных запросов населения. Это позволяет говорить о существовании муниципальной социальной политики, которая в единстве с государственной социальной политикой определяет систему приоритетов и мер по управлению делами государства в сфере социальных отношений.

Конституция РФ содержит развернутое обоснование институциональной интеграции местного самоуправления в систему социальной государственности, которое обеспечивается:

• — на уровне основ конституционного строя, в рамках которых Российская Федерация утверждается как правовое и социальное государство (ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), что имеет значение для всех субъектов публичной власти, требуя от них поддержания гармоничного соотношения между свободой и социальной ответственностью, экономической активностью (инициативностью) граждан и их социальной поддержкой. В развитие этих конституционных положений учредительные акты субъектов РФ предусматривают, что деятельность не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина. Они исходят из существования совместной обязанности региональных и муниципальных органов публичной власти по всемерному содействию созданию условий для повышения уровня жизни населения^[3];
• — через определение конституционных целей местного самоуправления, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина (ст. 18), включая, естественно, социально-экономические права и свободы. В силу Конституции РФ права и свободы человека и гражданина обусловливают смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, т. е. их признание, соблюдение и защита — обязанность государства в целом, которая возложена на Российскую Федерацию и каждое внутригосударственное публично-правовое образование и реализуется на основе конституционных принципов единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами государственной власти и местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что отнесение Конституцией РФ к ведению Российской Федерации регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (и. «в» ст. 71), а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72), а также социальной защиты, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч. 1 ст. 72), не исключает для органов местного самоуправления возможности осуществления как организационно-распорядительных, так и нормотворческих полномочий в социальной сфере, поскольку эго напрямую связано с деятельностью органов местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (ст. 18) и решением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130);
• — через указание на отдельные сферы социальных отношений, за состояние которых органы местного самоуправления являются ответственными наряду с органами государственной власти. Это, прежде всего, сферы жилищных отношений, здравоохранения и образования (ч. 1 и 2 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ). Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 5 марта 2009 г. № 376-О-П, государство в лице органов государственной и муниципальной власти обязано, в частности, оказывать содействие в обеспечении нормальных жилищных условий гражданам, лишившимся единственного жилища в результате наступления таких находящихся вне сферы их контроля обстоятельств, как пожар, и не имеющим возможности преодолеть сложившуюся трудную жизненную ситуацию самостоятельно^[4]. В Определении от 1 марта 2012 г. № 389-О-О Конституционный Суд РФ высказался более принципиально: «…Конституция Российской Федерации прямо обязывает органы местного самоуправления совместно с органами государственной власти обеспечивать реализацию права каждого на жилище, что, в спою очередь, позволяет федеральному законодателю в рамках сто дискреционных полномочий конкретизировать в зависимости от складывающихся социально-экономических условий содержание соответствующей обязанности органов местного самоуправления, в том числе в связи с преобразованием отношений собственности на жилье и осуществлением приватизации муниципального жилищного фонда социального использования»^[5];
• — путем определения конкретных му ниципальных институтов (учреждений) предоставления публичных услуг населению в таких важных сегментах социальной сферы, как образование и медицина (ч. 1 и 2 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43). Упоминание соответствующих учреждений в Конституции РФ и характер их конституционного регулирования исключают возможность как их полной замены частными организациями, так и перевод муниципальных учреждений на коммерческую основу. Оказывая социально значимые услуги, они действуют в публичных интересах и должны быть реально доступны для населения в пространственном, временном и, что наиболее важно, в материальном отношении. Цели их деятельности не являются, но своей сути предпринимательскими, не связаны решающим образом с систематическим получением экономической выгоды, а ориентированы прежде всего и главным образом на предоставление социальных благ. Это, впрочем, не исключает возможности оказания муниципальными учреждениями тех или иных коммерческих услуг в установленных законом случаях, если соответствующая деятельность не расходится с их уставными целями и не препятствует выполнению поставленных перед ними основных задач;
• — через установление самого характера конституционного закрепления местного самоуправления как формы обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, которые содержательно неразрывно связаны с созданием условий для достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 130). Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П, основная цель местного самоуправления, как следует из положений ст. 12, 130 (ч. 1), 131 (ч. 1) и 133 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 3 (ч. 2) и 130 (ч. 2), — решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Из этого исходит и Федеральный закон № 131-ФЗ, который вопросы местного значения определяет как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч. 1 ст. 2). Таким образом, формирование комфортных условий для самореализации индивида по месту жительства и предоставление ему реальных возможностей для доступа ко всему разнообразию необходимых для нормальной жизнедеятельности социальных услуг образовательного, медицинского, культурного и иного характера — вот ядро предметного содержания местного самоуправления и руководящая цель его деятельности, проистекающая как из собственного предназначения этого конституционного института, так и из более широких задач, которые народ ставит перед государством в целом;
• — через конституционные возможности федерального и регионального законодателей устанавливать и видоизменять содержание вопросов местного значения (п. «н» ч. 1 ст. 72), а также наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132) и тем самым определять и корректировать пределы участия муниципальных образований в решении социальных задач. Следует, однако, учитывать, что реализуя соответствующие конституционные полномочия, законодательные органы РФ и ее субъектов, обладая определенной дискрецией, не могут все же действовать произвольно: они связаны как конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, так и вытекающей из Конституции РФ юридической природой местного самоуправления.

В настоящее время имеет место тенденция к расширению объема социальных обязательств местного самоуправления перед населением — как посредством разрастания (почти удвоения с момента вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ) перечней вопросов местного значения, имеющих по своей природе прежде всего именно социальную направленность, так и за счет закрепления за органами местного самоуправления дополнительных государственных полномочий (в том числе в виде так называемых добровольных и добровольно-обязательных полномочий, которые, нс являясь отдельными переданными государственными полномочиями, все же связывают с большей или меньшей степенью императивности муниципальные органы власти). При этом в целом ряде случаев (например, в сфере образования, здравоохранения) можно видеть противоречивую ситуацию, при которой вопросы, ранее относившиеся к вопросам местного значения, а впоследствии отнесенные к ведению субъектов РФ, вновь возвращаются на уровень местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, но уже в виде отдельных переданных им государственных полномочий. Наряду с этим происходит заметное усиление (как юридически формализованное, так и на уровне неформальных практик) государственного регулирующего воздействия на реализацию органами местного самоуправления полномочий в рамках собственно вопросов местного значения. Все это свидетельствует о размытости и непоследовательности в реализации политики социального государства, отсутствии определенной концепции законодательного регулирования оснований и пределов участия местного самоуправления в решении задач социального государства на местах. Активное государственно-правовое регулятивное влияние на осуществление социальной функции местного самоуправления как имеющей для него основное, определяющее значение, вызвано стремлением к выравниванию социально-правового положения граждан независимо от места жительства на территории РФ, целями рационализации социальной политики и как можно большего приближения к населению субъектов, ответственных за поддержание его нормальной жизнедеятельности. В то же время делегирование социально-экономических полномочий на муниципальный уровень (в той или иной форме) в немалой степени обусловлено и социально-политическими факторами, связанными с перераспределением в сторону муниципальных образований финансовополитической ответственности по наиболее острым социальным вопросам.

Вполне очевидно, что в отсутствие четких концептуальных ориентиров и комплексного научного обоснования (юридического, социологического, экономического и т. п.) дальнейшее расширение социальной ответственности местного самоуправления порождает серьезные угрозы чрезмерного погружения местного самоуправления в сферу государственно-политических отношений, провоцирует формирование и интенсификацию административной (субординационной) соподчинности органов местного самоуправления органам государственной власти. В то же время иной подход, предполагающий придание местному самоуправлению широких социальных полномочий в режиме максимальной самостоятельности их реализации, может означать утрату государством эффективного контроля в отношении вопросов, которые в функциональном плане напрямую связаны с осуществлением государственного суверенитета, самым непосредственным образом определяют социально-экономические предпосылки и условия функционирования суверенной демократической государственности. В этом плане насущной необходимостью является нахождение разумного баланса в разграничении полномочий по реализации политики социального государства между федеральными и региональными органами государственной власти с одной стороны и местным самоуправлением — с другой, с тем чтобы обеспечить эффективное осуществление таких полномочий на основе совместности и субсидиарности. При этом критерии такого баланса должны определяться в соответствии с конституционными принципами равенства, справедливости, формальной определенности, обеспечения самостоятельного решения населением по месту жительства всех тех вопросов непосредственного жизнеобеспечения, которые само население может решать наиболее эффективно. С точки зрения этого последнего требования — субсидиарности — особое значение имеют учет ранее сложившихся организационно-правовых форм реализации социальной политики, недопустимость внесения произвольных изменений в механизм ее реализации, предполагающих снижение уровня демократического воздействия самих граждан как получателей социальных услуг на их предоставление. Необходимо учитывать и то, что местное самоуправление во всяком случае не может быть отстранено от решения важнейших социально значимых вопросов, которые самой Конституцией РФ рассматриваются как подлежащие решению с его непосредственным участием. Это касается предоставления малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату жилых помещений из муниципального жилищного фонда (ч. 3 ст. 40), оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41) и развития муниципальной системы здравоохранения (ч. 2 ст. 41), гарантирования общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2 ст. 43). При наполнении социальной ответственности местного самоуправления в соответствии с Конституции РФ конкретным содержанием государство в лице законодателя должно стремиться к использованию гибких регулятивных подходов, обеспечивать возможности для муниципальных образований самостоятельно учесть все значимые для эффективного достижения целей социальной политики в условиях конкретной местности обстоятельства географического, климатического, производственно-хозяйственного и иного характера. В связи с этим наиболее предпочтительной формой вовлечения местного самоуправления в решение социальных задач государства следует признать закрепление тех или иных вопросов за муниципальными образованиями в качестве именно вопросов местного значения, притом что сами по себе такие вопросы не должны быть расплывчатыми, безбрежными, а должны носить как можно более определенный характер с точки зрения конкретных вытекающих из них обязательств муниципальных образований. В то же время это не должно исключать возможности для муниципальных образований принять к своему ведению иные, прямо не отнесенные к вопросам местного значения, вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения в целях наиболее полного гарантирования реализации социально-экономических прав местного сообщества жителей за счет собственных средств данного публично-территориального коллектива.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 г. № 5-П, конституционная природа Российской Федерации как социального государства предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей — самостоятельности местного самоуправления и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, — с другой (ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Выполнение этой задачи должно обеспечиваться как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.

Из этого следует, что при решении вопроса о расширении объема участия органов местного самоуправления в осуществлении социальной функции российского государства федеральные и региональные органы государственной власти во всяком случае должны исходить из наличия у муниципалитетов собственных доходных источников (и реальных поступлений от них) для покрытия социальных расходов. Если же закрепление за муниципальными органами публичной власти тех или иных социальных полномочий обусловлено требованиями Конституции РФ или признано объективно необходимым в целях повышения эффективности социальной защиты, рационализации и оптимизации публичного управления, а собственных средств местного самоуправления для их реализации недостаточно, вышестоящие уровни публичной власти обязаны во всяком случае обеспечить оказание финансовой помощи. При этом переложение части социальных обязательств перед населением с государственного уровня на муниципальный не освобождает Российскую Федерацию и субъекты РФ от обязанности гарантировать их надлежащее выполнение. Соответствующая правовая позиция была выработана Конституционным Судом РФ применительно к взаимоотношениям в социальной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами (Определения от 2 февраля 2006 г. № 56−0, от 18 апреля 2006 г. № 85−0, от 16 ноября 2006 г. № 508−0, от 8 февраля 2007 г. № 321-О-П, от 1 апреля 2008 г. № 479-О-П, от 1 апреля 2008 г. № 480-О-П), но по своему характеру она является универсальной и в полной мере распространяется на отношения между государственной властью и местным самоуправлением. Как это следует из Определения Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 г. № 689-О-О, если финансирование деятельности органов местного самоуправления и иных уполномоченных субъектов, реализующих публичные обязанности в рамках социальной функции, осуществляется за счет средств местных бюджетов, то в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов муниципальные образования вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией, субъектами РФ финансовой помощи целевого характера, а также привлекать средства из иных источников, не запрещенных законодательством РФ.

• [1] См. об этом подробнее: Джагарян А. А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности. Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета, 2012.
• [2] Устав г. Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 г.
• [3] См.: гл. 13 Устава Забайкальского края от 17 февраля 2009 г. // Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр.; ч. 1 ст. 16 Устава (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. // Орловская правда. 1996. 2 марта.; ст. 4 Устава (Основной Закон) Омской области от 26 декабря 1995 г. // Омский вестник. 1995. 27 дек.; ч. 2 ст. 19 Устава (Основной Закон) Рязанской области от 18 ноября 2005 г. // Рязанские ведомости. 2005. 22 нояб.; ч. 1 ст. 34 Устава (Основной Закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. // Неделя области. 2005. 4 июня; ст. 43 Устава Тверской области от 5 ноября 1996 г. // Тверские ведомости. 1998. 4−10 дек.; ч. 2 ст. 20 Устава (Основной Закон) Томской области от 26 июля 1995 г. // Томский вестник. 1995. 30 авг.; ст. 53 Устава (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. // Тульские известия. 2001. 20 нояб.
• [4] См.: абз. 4 п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 г. № 376-О-П.
• [5] Абзац 2 и. 2.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 1 марта 2012 г. № 389-О-О.