Принципиальные основы функционирования центральных банков

Центральные банки в любой стране выполняют особую, чрезвычайно важную общественную миссию. Они являются уникальными экономическими институтами, от которых зависит состояние денежного обращения, ценовая стабильность, устойчивость национальной валюты, прочность кредитно-банковской системы. А эти параметры, в свою очередь, являются фундаментальными макроэкономическими опорами, определяющими здоровье всей национальной экономики. Дестабилизация денежного оборота, разгул инфляции, нестабильность национальной валюты, неустойчивая и рыхлая банковская система — вот что может сильнее всего подорвать конкурентные возможности и перспективы любой экономической системы, ослабить благосостояние граждан. Поэтому во всех странах статус, полномочия, функции, цели и задачи центральных банков, ответственных за денежное хозяйство, определяются на единой принципиальной основе.

Прежде всего это касается целеполагания в деятельности центрального банка, т. е. его главного мандата. Главная целевая функция центрального банка определяется как его ответственность за устойчивость денежного обращения в широком смысле, включающая ценовую стабильность и устойчивость национальной валюты. Именно так, с небольшими нюансами, и определяется в законодательствах о центральных банках разных стран их основная цель и задача. Тем не менее абсолютная однозначность в этом вопросе не достигнута. Часто обсуждается принципиальная возможность (либо невозможность) расширения полномочий центральных банков до наделения их функциями макроэкономического регулирования, вменения им ответственности за экономический рост и занятость.

Постановка вопроса о расширении функций центрального банка в практическом смысле решена в США. В этой стране Федеральная резервная система имеет законодательно определенной целью поддержание полной занятости (максимально возможной, не угрожающей росту) и стабильных цен. В Законе о ФРС подчеркивается, что Совету управляющих ФРС и Федеральной комиссии по открытым рынкам следует поддерживать рост денежных и кредитных агрегатов в долгосрочной перспективе на уровне, соответствующем уровню повышения потенциального выпуска в долгосрочной перспективе, с тем чтобы эффективно обеспечить достижение целей максимизации занятости, ценовой стабильности и умеренного уровня долгосрочных процентных ставок.

Таким образом, цели ФРС совпадают с общенациональными целями, закрепленными Конгрессом в Законе о занятости (Employment Act of 1946) и в законе Хэмфри — Хокинса о полной занятости и сбалансированном росте (Full Employment and Balanced Growth Act of 1978). Точнее, это говорит не о совпадении целевых функций, а о делегировании макроэкономических задач денежному регулятору. Такое умножение функций, расширение зоны ответственности именуется двойным мандатом Центробанка.

Опыт показал, что зачастую достижение одновременно этих двух целей невозможно. Так, серьезный спад 1982 г. показал, что снижение инфляции было обеспечено ценой значительного сокращения производства и занятости. Федеральная резервная система в антикризисной политике в ходе глобального кризиса 2008 г. с очевидностью выбрала приоритет восстановления и роста, пусть и ценой инфляции. Действительно, низкая инфляция не обязательно гарантирует рост, а в последние годы не уберегает и от кризисов, причины которых — глобальные перекосы на фондовых рынках, рынках недвижимости. Дефляция в противовес управляемой инфляции является не меньшим злом для экономики, во всяком случае, на этапе выхода из кризиса.

Для США объемы полномочий, сосредоточенных в Федеральной резервной системе, адекватны ее авторитету, мощи и возможностям, а расширенная ответственность ФРС представляется оправданной.

В Европе в последней трети XX в. принципиальная позиция официальных властей заключалась в намерении «не возлагать на центральный банк решение других экономических задач»^[1], помимо поддержания ценовой стабильности. Такова была позиция, например, Германии. В середине 1990;х гг. многие предлагали активизировать роль Бундесбанка в стимулировании экономического роста и занятости. Тем не менее и в Германии, и в мировой практике в целом набор функций и компетенций денежно-кредитного регулятора в основном ограничивается косвенным воздействием на макроэкономические процессы.

В то же время непосредственное регулирование вопросов роста, инвестиций, занятости, конкуренции в большинстве стран распылено по ряду функциональных министерств и департаментов; наличие единого органа типа российского Министерства экономического развития, скорее, является исключением. Институциональная концентрация механизмов воздействия на макроэкономические общенациональные процессы была бы полезна для многих стран.

В России целевая функция Центрального банка сформулирована в классических терминах и включает ответственность за денежное хозяйство и банковскую сферу. Но в перечень целей денежно-кредитной политики (ст. 34.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)») в 2013 г. внесено дополнение о формировании Центральным банком «условий сбалансированного и устойчивого экономического роста». Это, с одной стороны, говорит о необходимости взаимодействия между двумя ключевыми ведомствами — ЦБ РФ и Министерством экономического развития с сохранением за каждым из них исключительных компетенций и полномочий. Но, с другой стороны, как было показано выше, здесь заложен конфликт интересов между целями ограничения инфляции и стимулирования роста. Поэтому на практике необходима тонкая сбалансированная настройка этих механизмов.

В целом, генеральная функция центральных банков остается незыблемой. Основным условием ее успешного выполнения является закрепление в законодательстве принципа независимости этого института. Независимость отражает объективную исключительность центрального банка как ключевого института экономики. Дабы обеспечить устойчивость денежного обращения и ценовую стабильность, на центральный банк не должно оказываться ни политическое, ни административное, ни любое другое давление со стороны какой бы то ни было общественной властной структуры. Но при этом должны существовать некие рамочные соглашения с высшими органами управления.

Независимость центрального банка формально закрепляется в его правовом статусе. Фактическая независимость центрального банка означает:

• • независимость в постановке целей и выборе инструментов денежно-кредитной политики;
• • операционную независимость, исключающую вмешательство иных органов в процесс принятия решений центральным банком;
• • экономическую независимость (минимизация взаимодействия с государством по линии финансирования его расходов);
• • автономность надзора и контроля за коммерческими банками;
• • политическую автономность (независимая от правительства процедура назначения руководства центрального банка, неподконтрольность органам власти, не исключающая подотчетности).

Более детально оценить реальную независимость центральных банков возможно по таким индикаторам: формулировка задач центрального банка; процедура назначения на должность и увольнения с должности председателя ЦБ; срок полномочий председателя центрального банка; алгоритм разрешения конфликтов между центральным банком и правительством, возникающих в ходе реализации монетарной политики; участие центрального банка в финансировании дефицита государственного бюджета и управлении государственным долгом; полномочия центрального банка по кредитованию сектора государственного управления (объемы, сроки, проценты, условия кредитования).

Какова сегодняшняя степень независимости центральных банков? Исследователями отмечается, что политическая и экономическая независимость центральных банков всех регионов мира в последние десятилетия значительно возросла. До этого центральные банки многих стран были в определенной зависимости от правительств, в частности от министерства финансов. Например, чрезвычайно активно и на монопольной основе финансовая власть контролировала деятельность Банка Японии — утверждала его руководство, определяла ключевые решения в области денежно-кредитной политики. Формальная независимость была достигнута лишь в 1998 г. В США ФРС независима от государства; ее решения, хотя и представляются правительству, не требуют его одобрения. Дополнительно независимость подкрепляется функционированием ФРС на базе самофинансирования. Тем не менее, ФРС подотчетна обществу — правительству и населению. Независимостью от правительства обладает и Банк Англии. Срок полномочий управляющего Банка Англии не зависит от смены правительства. Банк Англии не кредитует правительство, за исключением краткосрочных кассовых кредитов для покрытия разрывов ликвидности.

Независимость Центрального банка в России закреплена в его правовом статусе. Статья 75 Конституции РФ гласит: «Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Это же подтверждается и ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» .

Вместе с тем не следует абсолютизировать значение принципа независимости. Центральный банк является частью экономической системы и должен координировать свои действия с общенациональной стратегией, не противоречить ей, а органически вписываться в нее. Недаром главный программный документ Центрального банка в России именуется «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики» — с акцентом на словах «единой государственной». Но реализовать эту политику Центральный банк должен, конечно же, независимо, самостоятельно и ответственно.

Независимость центральных банков не означает их закрытости. Напротив, прозрачность и транспарентность деятельности центральных банков, достаточность информации, исходящей от них, является индикатором их ответственности перед обществом. Это становится нормой деятельности большинства центральных банков. В начале 2000;х гг. МВФ принял «Кодекс надлежащей практики по обеспечению транспарентности в денежно-кредитной политике» .

В России Центральный банк раскрывает информацию в виде «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики», «Основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ»^[2], годового отчета и другой информации на своем сайте. Согласно ст. 21 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ЦБ РФ имеет право предоставлять информацию по запросам совещательных и координационных органов при президенте и правительстве. Прозрачность реализуется и в ходе парламентских слушаний о деятельности Банка России. Миссия МВФ отметила полное соответствие монетарной политики международным стандартам транспарентности. Однако это касается не всей деятельности Банка России, а только денежно-кредитной политики. Банк России намерен развивать прозрачность регулирования и надзора для банковского сообщества и широкой общественности.

• [1] Кондратов Д. И. Денежно-кредитная политика в Германии (1975- 1998 гг.) // Деньги и кредит. 2011. № 11. С. 70.
• [2] Новый программный документ, обнародованный в связи с образованием мегарегулятора на базе Банка России.