Основные требования, предъявляемые к правовому акту, и технология составления юридического документа

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • принципы нормотворчества;
• • требования, предъявляемые к языку правового акта;
• • требования, предъявляемые к построению правового акта;
• • основные приемы работы над текстом правового акта;

уметь

• • кратко, ясно и последовательно формулировать основные положения правового акта;
• • применять законы формальной логики в процессе нормотворчества;
• • пользоваться основными юридическими понятиями;

владеть

• приемами нормотворческой деятельности.

Принципы нормотворчества

Выше говорилось о принципах, на которых основывается юридическая техника. На них основывается и техника подготовки нормативного правового акта. Достаточно оптимальную схему процесса подготовки нормативного правового акта предложила Т. В. Кашанина. Эта схема отличается строгой последовательностью и логикой. Автор рекомендует, во-первых, четко придерживаться требований к содержанию нормативных актов (содержательных правил), во-вторых, правильно использовать основные способы и приемы формирования содержания нормативных актов^[1].

При подготовке любого нормативного правового акта в первую очередь должна соблюдаться законность, т. е. точное соответствие данного акта Конституции РФ и нормативным актам более высокой юридической силы. Во-вторых, принимаемые в нашей стране нормативные правовые акты не должны ущемлять права и свободы человека, ухудшать его положение как в материальном, так и духовном плане. На практике не всегда возможно в полной мере определить, насколько принимаемый акт соответствует интересам людей. Хорошо, если удается вовремя принять необходимые меры и скорректировать просчеты, как это было, например, с монетизацией льгот или просчетами в законе о гражданстве. Для правового государства вопрос о соблюдении прав человека является ключевым, и закон должен быть правовым, т. е. отвечать требованиям социальной справедливости, гуманизма, и его содержание должно обосновываться естественным правом.

Нормативный правовой акт должен, безусловно, соответствовать требованиям морали. Только в этом случае он будет правильно воспринят людьми и будет ими соблюдаться. Поскольку право есть минимум морали, то люди в массе своей законы соблюдают спонтанно, не задумываясь об их содержании. Закон не должен ставить человека перед неразрешимой нравственной дилеммой. Поэтому со времен Древнего Рима, например, незыблемым с правовой точки зрения является принцип свидетельского иммунитета: никто не должен быть принужден свидетельствовать против себя и своих близких. Этот принцип, однако, нарушался и нарушается практически повсеместно, особенно в странах с диктаторским режимом. О высоком предназначении закона как выражения общего блага писал Фома Аквинский, который считал, что законом можно считать только те установления, «которые, с одной стороны, имеют в виду это общее благо и исходят из него, а с другой стороны, регламентируют человеческое поведение лишь в его связи и соотнесенности с общим благом»^[2]. Неправовой закон — безнравственный закон. Примером может служить печально известная ст. 58 УК РСФСР, так называемый «Закон о трех колосках» от 07 августа 1932 г.^[3], всевозможные закрытые акты, по которым неправосудные структуры осуществляли репрессии.

Нормативный правовой акт должен быть целесообразным и обоснованным, т. е. он должен быть востребован жизнью, быть адекватным развитию общественных отношений. В ежегодных посланиях Парламенту Президент РФ определяет основные направления в развитии страны (в области экономики, политики, социально-культурной сферы и т. д.). Этим обосновываются многие инициативы, с которыми выступает не только президент и правительство, но и другие субъекты права законодательной инициативы. История располагает примерами нецелесообразных и необоснованных, порой просто экзотических законов, которые в прошлом имели место в различных странах, а сегодня звучат как курьез, начиная от запрета ловить рыбу, сидя на верблюде, до запрета принимать ванны между октябрем и мартом. Такие запреты в большом количестве принимались либо входили в жизнь в качестве правового обычая, по большей части в период освоения новых земель переселенцами на американский континент и т. д. Были примеры, хотя и не столь экзотические, и в недавней отечественной практике. Например, по инициативе бывшего главы Кемеровской области М. Б. Кислюка был принят областной закон «О повышении статуса дворника», который ничего кроме насмешек не вызвал. На первых порах работы Государственной Думы отдельные депутаты из чисто популистских соображений вносили законопроекты, которые не отвечали ни требованиям законности, ни требованиям целесообразности. Естественно, депутатское большинство стояло на позициях здравого смысла, и эти инициативы не получили развития. Как уже отмечалось выше, было бы полезно урегулировать порядок принятия нормативных правовых актов специальным законом.

Одной из главных задач правового регулирования является эффективность, т. е. возможность достижения цели с оптимальными затратами средств и усилий. Часто полагают, что достигать ее надо с наименьшими затратами. Однако средств и усилий надо не меньше и нс больше, а ровно столько, сколько необходимо. В противном случае подобная «экономия» может привести к тому, что в нормативном акте появятся пробелы и бреши, через которые легко находить обходные пути. Об этом образно говорили древнекитайские юристы, утверждавшие, что даже в хорошей сети законов возможно найдется ячейка, через которую может проскользнуть рыба, способная проглотить корабли. Законодатель обязан с этим считаться. Определить или спрогнозировать эффективность непросто, необходимы серьезные социологические исследования, изучение статистики, экономической и политической конъюнктуры, наконец, профессиональная интуиция, основанная не на догадках, а на глубоком понимании проблем, стоящих перед обществом, отраслью, предприятием и т. д. Нормативный акт тогда будет эффективен, когда его применение принесет максимальную пользу. Ярким примером может в этом отношении служить один из указов Петра I: «Коли генерал или обер-офицер армии российской, в службе государевой здоровье испортив, на ноги пал, ум сохранив, ни в косм случае от службы его не отставлять, а с великим старанием врачами пользуя, вновь на ноги поставить. Ибо у дельного генерала или обер-офицера не в ногах и седалище сила, а суть в голове и навыках воинских. Будучи опытом искушенным, знаю, что дурак здоровья отменного шкоду великую по глупости учинить может. А посему — лучше без ног полководец виктории одерживает, чем без головы дурень конфузии терпит, в полном здравии проживая» .

Эффективность законодательства тесно связана со своевременностью принятия нормативного акта и его реальностью. Девяностые годы прошлого столетия показали, что отсутствие необходимого правового регулирования и правовых ограничений имело самые негативные последствия для нашей страны, стало одной из причин утраты Россией ее места на мировой арене. Подобные примеры в истории не единичны. Трагические последствия имел для Франции правовой беспредел во время буржуазной французской революции конца XVIII в., названной П. Кропоткиным «великой». Своевременность принятия нормативного правового акта вовсе не означает, что он должен приниматься «с запасом». Для принятия акта и его успешной реализации должны созреть условия, в противном случае нормативный акт не будет работать или просто будет дискредитирован. Это особенно четко проявляется тогда, когда вопрос касается материального положения граждан. Исходя из презумпции непостановки вопроса, не так страшно отложить его решение, чем дать поспешное невыполнимое обещание.

Одним из важнейших качественных показателей системы права является ее стабильность. Принимаемый нормативный акт должен работать, стабилизировать систему и направлять ее развитие в желаемом для законодателя курсе. Стабильность зависит от многих объективных факторов, и не всегда ее ослабление или отсутствие — результат просчета законодателя. Первые полтора десятилетия Российской Федерации были отмечены низким уровнем законодательной стабильности. Бесконечные поправки в уже принятые законы и иные правовые акты были обычным явлением. Некоторые законы, например, о местном самоуправлении, пришлось фактически принимать заново, в Уголовный и другие кодексы вносились многочисленные дополнения и изменения, резкой критике был подвергнут закон о гражданстве и др. В Трудовом кодексе РФ сразу же после принятия обнаружилось столько нестыковок, что его пришлось практически переработать, значительно увеличив объем. Конечно, можно объяснять все динамизмом переходного периода, сменой формации, но немало и просто элементарной недоработки, поспешности, влияния лоббирующих групп.

Неоднозначно понимание экономичности нормативного правового акта. Здесь следует выделить два аспекта: во-первых, затраты на подготовку самого акта, которые сами по себе могут быть существенными (исследования, оплата экспертов и т. д.); во-вторых, экономические последствия его принятия. Еще Петр I обращал внимание на необходимость взвешенного подхода к последствиям принятия законов. «Все прожекты, — требовал самодержец, — зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и Отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю — в назидание потомкам». Здесь все, за исключением «мягкости» последнего, актуально и по сей день. Пресловутый Закон о замене льгот денежными компенсациями оказался и затратным и непопулярным. Между тем, еще на стадии подготовки данного закона высказывались трезвые суждения против его принятия, и последствия его были очевидны.

Экономичность, эффективность и реальность нормативного правового акта в сумме дают его оптимальность. Видимо, по оптимальности правовой системы в значительной степени можно судить об уровне цивилизованности общества^[4].

• [1] Кашанина Т. В. Указ. соч. С. 169−209.
• [2] Цит. по: Нерсесянц В. С. Право и закон. М., 1983. С. 183.
• [3] В литературе этот документ называется по-разному (закон, указ), но на самом деле это было постановление ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1932 г. «Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперации и укреплении общественной (социалистической) собственности», принятое по прямому указанию И. Сталина и подписанное М. Калининым, В. Молотовым (Скрябиным) и А. Енукидзе.
• [4] Работа в этом направлении в нашей стране ведется уже несколько десятилетий. В 1968 г. были опубликованы подготовленные Юридической комиссией при Совете Министров СССР «Методические указания по систематизации и совершенствованию законодательства СССР». Они легли в основу всей последующей работы в этом направлении.