Государственная служба в Соединенных Штатах Америки

Процесс централизации административно-государственного управления в США протекал достаточно неравномерно. Американская федеративная система предполагает определенную экономическую автономию и достаточно широкие политические полномочия штатов, а в какой-то мере и местных органов власти, исторически предшествовавших федеральному правительству. Практически вплоть до начала развернутой индустриализации и победы Севера над сепаратистами Юга в Гражданской войне на значительной территории США штаты и графства были чуть ли не единственными органами государственной власти, что привело к возникновению традиций местного самоуправления.

В XIX в. — в эпоху свободного капитализма, когда хозяйственные потребности государства носили ограниченный характер, — аппарат административно-государственного управления отражал специфику эволюции американского капитализма: децентрализацию механизма государственного хозяйствования. Основная масса финансовых средств, поступавших в доход государства, аккумулировалась и распределялась через бюджеты штатов и местных властей.

Идея политической системы, объединяющей конституционно обособленные правительства, получила широкую поддержку в Америке в конце колониальной эпохи и послужила основной базой для развития федерализма в стране. Таким образом, федеральное правительство в США является не основателем, а продуктом штатов, выступающих в едином союзе: основой американского федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию союза.

Существенную роль в процессе формирования в значительной степени децентрализованного федерального государства сыграли конституционные предпосылки. С самого начала образования федерации в США начались острые дебаты о том, какую роль должна играть федеральная администрация. Предполагалось, что национальное правительство и федеральная администрация в соответствии с Конституцией будут заниматься теми проблемами, которые штаты не могут решить самостоятельно, т. е. регулированием национальной экономики, внешней политикой, обороной, защитой гражданских прав населения. Федеральные власти настаивали на том, чтобы национальное законодательство главенствовало над законодательством штатов. Точно так же национальная исполнительная власть (частью которой является федеральная администрация) не должна была находиться под контролем властей штатов. Однако, как отмечают американские политологи, в США существует много так называемых конституционных традиций, которые реализуются в самой политике федерации по отношению к штатам и местным органам власти и сдерживают процесс централизации.

Интересно отметить, что в тексте Конституции США разделение административно-управленческих полномочий между различными уровнями государственной власти отражено крайне расплывчато и неопределенно. Так, согласно Десятой поправке «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам конституцией и не запрещенные для штатов, соответственно резервируются за штатами» .

Известно, что длительное время после образования федерации штат рассматривался как государственная единица. За штатами сохранялись права эмиссии денежных знаков, налогообложения, формирования воинских соединений, контроль за внешней торговлей, т. е. комплекс функций, присущих независимому государству^[1]. В 1781 г. Статьи Конфедерации^[2] были ратифицированы всеми штатами и важнейшие функции государства были переданы конгрессу. Однако за штатами и после этого остались такие прерогативы, как регулирование торговли, налогообложение, конституционное и административное право. Более того, длительное время резолюции конгресса имели для штатов, как правило, силу рекомендаций. По сути, сколько-нибудь четкое разделение прав и полномочий между штатами и федерацией было зафиксировано только в Десятой (1791) и Четырнадцатой (1868) поправках, но и после этого были многочисленные случаи превышения штатами своих полномочий.

Таким образом, исторические корни американского регионализма очень сильны и по сей день не только предопределяют современную роль штатов и местных органов власти в системе административно-государственного управления, но и оказывают глубокое воздействие на выработку государственной политики.

В основе процесса формирования сильно децентрализованного государства лежал и ряд экономико-географических факторов, связанных с размерами территории страны. Однако развитие производительных сил в конце XIX — начале XX в. не могло не оказать влияния на эволюцию децентрализованного государственного аппарата. Формирование общенационального рынка труда и капитала, развитие железных дорог, межштатной торговли, выработка общенациональных стандартов (прежде всего медицинских препаратов и пищевых продуктов), банковская система и единое денежное обращение — все это можно записать в «актив» набирающего силу федерального правительства. К тому же крупный капитал, незаинтересованный более в сохранении искусственного дробления национального рынка, выступил как сторонник интеграционных тенденций.

Великая депрессия 1929−1932 гг. со всей очевидностью поставила вопрос об «экстренной мобилизации средств государственного регулирования». Кризис достаточно ясно продемонстрировал явное несоответствие уровня централизации бюджетных и управленческих ресурсов госаппарата степени централизации капитала, равно как и масштабности социально-экономических проблем. Стало очевидно, что только федеральный уровень власти с его нереализованными возможностями государственного регулирования способен смягчить последствия кризиса. Поэтому «Новый курс» президента Франклина Рузвельта (1882−1945) был направлен на расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства важнейших бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов.

Неспособность правительств штатов решить проблемы, ставшие национальными, привела к мощной «нейтралистской» волне, окончательно решившей в пользу Вашингтона вопрос о важнейших прерогативах и полномочиях в рамках федерации. Принятая в 1919 г. Шестнадцатая поправка к конституции позволила федеральным властям собирать подоходный налог. Таким образом, Вашингтон получил значительно более мощные полномочия в сфере налогообложения, чем те, которые были в распоряжении штатов и местных властей. Федеральная администрация распространила свою деятельность на социальные программы, экономическое регулирование, гражданское законодательство. В 1939 г. доходы федерации и штатов почти сравнялись, а в 1940 г. бюджет Вашингтона впервые превысил суммарные расходы штатов и местных органов власти в США.

Постепенно увеличивались федеральные дотации, которые ежегодно выделялись Вашингтоном администрации штатов и местным властям. Если в 1930;е гг. эти дотации составляли менее 3% доходов местной администрации, то в начале нынешнего века — свыше 25%. В результате администрация штатов и местные власти стали зависеть от федеральных дотаций: теперь они составляют около четверти их общих доходов. Закономерный результат такой политики — дальнейший рост влияния федеральной администрации: поскольку именно она дает деньги, то, следовательно, может устанавливать и стандарты. Меню школьных завтраков, проекты больниц, шоссейных дорог и аэропортов, женская гимнастика в колледжах — все это сегодня контролирует федеральная администрация. Местные власти и администрация штатов оказались «запертыми» в тисках федеральных программ, которые не учитывают действительных местных потребностей.

Американские политологи считают, что эта революция в системе американского федерализма не завершила дискуссию о надлежащем распределении власти между штатами и национальным правительством. Разногласия о роли правительств в федеральной системе продолжают оставаться важной составляющей американской политики^[3]. В сущности, любой вопрос внутренней политики оказывается предметом конфликта при определении уровня государственной власти, имеющего полномочия формировать или осуществлять курс, связанный с его проведением в жизнь. В наши дни уже нелегко определить грань, разделяющую функции правительства штата и национального правительства, поскольку нынешняя федеральная система имеет тенденцию к установлению смешанных полномочий и стиранию границ ответственности при решении сложных общественных и экономических вопросов.

Сегодня в США властные полномочия центрального правительства и штатов распределены в рамках модели " кооперативного федерализма". Конгресс готов оплачивать часть расходов на программы национального значения, которые тем не менее дают наибольшие преимущества населению отдельного штата или региона. В числе таких программ можно назвать строительство автомагистралей, установок для очистки сточных вод, аэропортов и прочие меры по развитию инфраструктуры штата или отдельного района. Федеральные субсидии поступают вместе с пакетом директив, которые должны быть приняты и утверждены на уровне штата, и только после этого штат может воспользоваться денежными средствами. Например, испытывая озабоченность по поводу вождения автомобилей в нетрезвом виде, конгресс нс так давно предъявил требование о введении штатами законов, предусматривающих более низкий уровень максимально допустимого содержания алкоголя в крови, как части законодательства о дорожном движении в качестве условия для выделения средств на содержание дорог из федерального бюджета. В конце концов как должностные лица штата, так и местные руководители проводят политику федерального центра, но в рамках разработанных ими самими программ и с использованием собственного бюрократического аппарата. Одной из таких программ является профессиональная переподготовка, детали которой разрабатываются и контролируются каждым отдельным штатом с учетом потребностей их жителей, но финансируется за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, в США до сих пор существует проблема поиска баланса между центральной администрацией и властями штатов в федеральной системе. Другой стороной того же вопроса является так называемая балканизация власти в федерации. В 2009 г. в США насчитывалось около 80 тыс. органов власти, в том числе исполнительные и законодательные органы 50 штатов, 3042 графств, 18 862 городов (муниципалитетов). Все эти власти в своей деятельности сталкиваются друг с другом, и первой жертвой всегда оказывается налогоплательщик. Такую множественность власти политологи в шутку назвали балканизацией^[4]. В США балканизация привела к большому количеству конфликтов по поводу юрисдикции, т. е. по поводу того, чья административная власть и в каких ситуациях должна применяться.

Проблема поиска правильного баланса власти между центральной государственной администрацией и властями штатов до сих пор остается открытой.

В США основу структуры административно-государственного управления составляют 15 правительственных департаментов, в которых занято от 85 до 90% всех федеральных государственных служащих. Департаменты имеют общую структуру, хотя могут отличаться по размерам и функциям. Каждый департамент возглавляется секретарем, который назначается президентом с одобрения сената. Заместители и помощники секретаря получают также политическое назначение. Эта система отличается, например, от британской, где чиновники, соответствующие заместителям секретаря в США, являются работниками постоянной государственной службы.

Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной политики. Например, Департаменту сельского хозяйства поручено поддерживать предписанные конгрессом цены на сельскохозяйственную продукцию. Это непростая задача, поскольку департамент должен решать, как понимать намерения конгресса. Очень часто, когда на повестку дня встает противоречивый вопрос, единственным способом, которым конгресс может обеспечить минимальное большинство, необходимое для прохождения законодательного акта, является формулировка вопроса в наиболее общих, политически нейтральных терминах. Таким образом, парламент часто дает лишь широкое руководящее направление для деятельности, и бюрократия обладает свободой учреждать особую рабочую политику, которая соответствует ее собственным интересам (или интересам тех, кто обладает более высокой исполнительной властью).

Правительственные департаменты подразделяются на бюро, федеральные агентства и корпорации.

Бюро чаще возглавляются профессиональным чиновником, чем назначенным лицом (например, Бюро статистики труда, являющееся частью Департамента труда США). Руководители бюро обладают большой дискреционной властью, несмотря на то, что они должны действовать в рамках постоянного законодательства и административной политики. Кроме того, правительственные департаменты поддерживают местные учреждения в каждом штате, и единая административная политика превалирует па всех ведомственных уровнях.

Независимые агентства федерального правительства США — это агентства, созданные вне федеральных ведомств, принадлежащих исполнительной ветви власти и возглавляемых главой кабинета министров. Согласно утвержденным конгрессом законам правительство предоставляет им денежные гранты, которые и определяют цели деятельности агентств. Независимые агентства создаются конгрессом для обеспечения задач, находящихся за рамками обычного законодательства США, они ответственны за поддержание стабильности работы федерального правительства и экономики страны.

Наиболее известные независимые агентства США:

• — Агентство защиты окружающей среды (Environmental Protection Agency, ЕРЛ);
• — Агентство США по международной торговле (United States Internationa] Trade Commission);
• — Администрация социальной защиты (Social Security Administration, SSA);
• — Администрация фермерских кредитов (Farm Credit Administration);
• — Корпус мира (Peace Corps);
• — Международное вещательное бюро (International Broadcasting Bureau, IBB);
• — Национальная администрация аэронавтики и космоса (National Aeronautics and Space Administration, NASA) .

Федеральные корпорации, принадлежащие правительству, являются сочетанием правительственных агентств и предприятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначаются президентом (с согласия сената), они обладают значительной автономной властью. Например, корпорации могут Припять свое собственное решение о том, как распределить и куда направить фонды, которые ассигновала законодательная власть.

Ведущие государственные корпорации США:

• — Администрация Долины Теннеси (Tennessee Valley Authority);
• — Корпорация гарантий пенсионного обеспечения (Pension Benefit Guaranty Corporation);
• — Корпорация правовых услуг (Legal Services Corporation);
• — Корпорация товарных кредитов (Commodity Credit Corporation);
• — Корпорация частных зарубежных инвестиций (Overseas Private Investment Corporation);

Национальная корпорация пассажирского железнодорожного транспорта (АМТРАК) (National Railroad Passenger Corporation, AMTRAK);

• — Объединенная железнодорожная корпорация (Consolidated Rail Corporation);
• — Федеральная корпорация по страхованию вкладов (Federal Deposit Insurance Corporation, FD1C);
• — Федеральная корпорация по страхованию сбережений и займов (Federal Savings and Loan Insurance Corporation, FSLIC);
• — Экспортно-импортный банк США (Export-Import Bank of the United States).

Многие корпорации предпринимают крупное строительство общественных сооружений, которое вряд ли смогли бы финансировать частные фирмы. Подобным же образом не нашлось бы и частной корпорации, решившейся покрыть затраты Министерства связи. Федеральные корпорации действуют в соответствии с основными руководящими направлениями, установленными конгрессом. Лишь незначительное число корпораций является прибыльными, поэтому они зависят от ежегодных правительственных субсидий.

Начало современной гражданской службе США было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась широко практиковавшаяся «система добычи», вводились система заслуг и конкурсные экзамены для набора на службу; запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Кроме того, Закон учредил особый орган — Комиссию гражданской службы, ставшую затем независимым ведомством в системе исполнительной власти. В последующие годы законодательство, регулирующее деятельность американских чиновников, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов стал Закон о реформе гражданской службы, принятый в 1978 г. В соответствии с этим Законом Комиссия гражданской службы прекратила свое существование. Ее функции были поделены между Бюро управления персоналом и Советом по защите системы заслуг. Отдельно была создана Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах, побуждая федеральное правительство к расследованию жалоб по дискриминации.

На Бюро управления персоналом возложена задача обеспечения централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы.

Полномочия Совета по защите системы заслуг сводятся к обеспечению соблюдения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами системы заслуг. В законодательство включено девять основных принципов системы заслуг:

• 1) рекрутирование служащих из всех сегментов общества с подбором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;
• 2) справедливое и беспристрастное отношение в процессе управления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, пола, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным уважением к конфиденциальности личной жизни и конституционным правам;
• 3) равная оплата за работу равной ценности с учетом как национального, так и местного уровня оплаты работников частного сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;
• 4) высокие стандарты честного поведения и заботы об общественном интересе;
• 5) действенное и эффективное использование федеральной рабочей силы;
• 6) сохранение хорошо работающих служащих, исправление работы тех, чья деятельность неадекватна, и увольнение тех, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;
• 7) улучшение работы путем эффективного обучения и подготовки;
• 8) защита служащих от необоснованных действий, персонального фаворитизма или политического принуждения;
• 9) защита служащих от наказаний за законное раскрытие информации. Наказание не может быть применено к служащему, давшему «сигнал тревоги»^[5].

Профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США.

Категории 1−4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служащие этих категорий выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесения независимых суждений, либо допускается, но ограниченно — «в соответствии с установленной политикой и процедурами». В 1980 г. их количество составляло 21,1% от общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер их жалованья сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора.

К категориям 5−8 относятся служащие, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способностей к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а их профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением со стороны высших администраторов. В 1980;е гг. их численность составляла около 30% от общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к среднеоплачиваемым работникам, однако их жалованье значительно ниже доходов их «коллег» из частного сектора.

Служащие категорий 9−14 относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность протекает под общим административным наблюдением и руководством. Например, служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й категории — проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й — главами подразделений и бюро. Доля таких служащих составляет около 45% от общего числа чиновников в аппарате административно-государственного управления.

Служащие категорий 15−18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В круг их обязанностей входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы. Доля таких служащих незначительна — около 2%.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную — все назначения на эту службу производятся в результате отбора на конкурсных экзаменах (более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему) и исключительную — должности этой службы исключены из-под действия Закона о гражданской службе.

В число «исключительных» входят служащие Агентства по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. Организация данных служб строится на особых принципах, что объясняется политическими соображениями правящих кругов: стремлением создать привилегированный статус, выражающийся в более высоком жалованье, для служащих тех ведомств, которые играют особо важную роль в обеспечении интересов государства.

В США существует также патронажная система, или " система добычи" : назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которой они являются^[6]. Сегодня только 5% особо важных должностей заполняются «патронажными» методами. Это главы исполнительских ведомств и агентств, послы, консулы. Их назначает президент с совета и согласия сената (обычай «сенаторской вежливости»). Существует также ряд должностей, назначать на которые президент может без согласия сената: руководители правительственных программ, советники, помощники и личные секретари президента.

Продвижение по служебной лестнице большинства чиновников производится согласно принципам системы заслуг: отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Однако конкурсные экзамены применяются лишь для рядовых должностей, поэтому гораздо важнее итоги периодической оценки служебной деятельности. По Закону 1978 г. значение такой оценки для контроля над работой служащих было резко повышено. В результате ежегодная оценка результатов труда стала реальным инструментом кадровой политики в системе административно-государственного управления. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценок, при этом поощряется привлечение к разработке критериев оценки самих служащих. Оценка работы является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего.

Кстати, американские политологи, комментируя содержание Закона 1978 г., подчеркивали, что процедура увольнения значительно упростилась. Действительно, в законе вопрос об увольнении сформулирован очень широко: со службы может быть уволен каждый, если это необходимо в целях национальной безопасности. Единственной обязанностью администрации является заблаговременное вручение уведомления об увольнении.

Руководитель учреждения должен сообщить служащему о критических замечаниях в его адрес и о критериях оценки его труда. Прежде чем предпринять какие-либо действия, связанные с понижением в должности в связи с плохой работой, необходимо предупредить об этом служащего в письменной форме. Если после предложения о понижении в должности служащий в течение года продемонстрирует удовлетворительную работу, то предложение, связанное с его плохой работой, будет отозвано.

В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. В случае если на определенную должность недостаточно кандидатов из своего учреждения, объявляется открытый конкурс.

Критерии для продвижения те же, что и для принятия на государственную службу, однако ведомствам рекомендовано отказаться от письменных или устных тестов. Квалификационные стандарты для продвижения разрабатываются отдельно каждым ведомством и определяют минимум требований для успешного выполнения соответствующей работы. Все кандидаты, отвечающие этим стандартам, а также другим требованиям, необходимым по закону (например, принадлежность к определенной категории), могут претендовать на должность. Из них отбирают обычно три-пять человек, обладающих наиболее высокой квалификацией, чьи кандидатуры передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации.

В Законе 1978 г. тщательно разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг при продвижении по службе. Здесь даны максимально конкретные формулировки возможных случаев противозаконных ситуаций, что позволяет достаточно эффективно использовать данный закон на практике при возникновении аналогичных ситуаций на гражданской службе. Закон требует применения дисциплинарных мер против тех руководителей, которые:

• а) дискриминируют кого-либо из претендентов;
• б) требуют или рассматривают какие-либо рекомендации на служащего, который сам просит или в отношении которого планируются какие-либо кадровые изменения, за исключением материалов, представляющих собой оценку выполнения этим человеком работы, его способностей, склонностей, общей квалификации или характера, лояльности и годности;
• в) используют официальную власть для принуждения к политическим действиям;
• г) сознательно обманывают человека или препятствуют его праву участвовать в конкурсе для поступления на государственную службу;
• д) оказывают на служащего влияние, чтобы тот отказался участвовать в конкурсе с целью ухудшить или улучшить шансы любого из кандидатов;
• е) оказывают какое-либо особое предпочтение или предоставляют преимущество, не предусмотренное законом, какому-либо кандидату на должность или служащему;
• ж) назначают, продвигают по службе родственников в возглавляемом агентстве;
• з) осуществляют или пытаются произвести кадровые действия в качестве наказания для тех служащих, которые воспользовались своим правом на апелляцию, отказались заниматься политической деятельностью или законным образом раскрыли нарушение закона, правил и инструкций, растраты фондов, злоупотребления властью или существенную и специфическую опасность общественному здоровью или безопасности;
• и) осуществляют или пытаются произвести действия в отношении персонала, которые являются нарушением закона, правил или инструкций, напрямую относящихся к принципам системы заслуг.

В США существует и внеконкурсное занятие должностей; это происходит в тех случаях, когда дальнейшее продвижение при успешном выполнении своих обязанностей предусматривалось уже при приеме на предыдущую должность (для стажеров, учеников и т. п.). Вне конкурса замещаются также должности, носящие временный характер (на срок до 120 дней). Исключения могут быть сделаны и для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.

Систему званий (или систему назначений администраторов) ввел президент Линдон Джонсон (1908−1973) в конце 1960;х гг. Он предоставил высшим административным чиновникам (категории 16−18) особый юридический статус: любое должностное лицо высшей категории может быть свободно перемещено из одного учреждения в другое. Политическое руководство, имея в своем распоряжении весь «высший корпус», может расставлять кадры по своему усмотрению. По замыслу Джонсона, это должно было приблизить «верхушку» администраторов к политическому руководству.

По Закону 1978 г. система назначений администраторов была утверждена как юридический институт. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих категорий 16−18, но и частично из лиц, занимающих «патронажные» посты. Одной из характерных черт этой службы является установление особых материальных стимулов: высокого жалованья, премиальной системы, а также создание более широких возможностей для карьеры. Одновременно власти стремятся приблизить «верхушку» чиновничества к политической элите и тем самым запрограммировать определенную политическую ориентацию высшего эшелона администраторов.

Особое внимание в США уделяется характеристике политической деятельности государственных служащих. Закон 1978 г. разрешает американскому чиновнику:

• а) регистрироваться и голосовать на любых выборах;
• б) выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока он не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов;
• в) носить значки или пуговицы с политической символикой или прикреплять наклейки на свой личный автомобиль, но не в рабочей обстановке;
• г) вносить вклад в добровольческие кампании политической партии или организации;
• д) занимать должность в общественной организации; оказывать какой-либо из общественных организаций помощь, если это не вступает в конфликт или не препятствует выполнению служебных обязанностей;
• е) осуществлять канцелярские или судейские функции, не носящие партийного характера во время выборов, в соответствии с законодательством штата или местным законодательством;
• ж) проявлять политическую активность по вопросам, не связанным с той или иной партией, например в обсуждении конституционных поправок, на референдумах, при одобрении муниципальных указов;
• з) быть членом политической партии или другой политической организации, присутствовать на ее собраниях, голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этой организацией;
• и) присутствовать на политических съездах (но не в качестве делегата или кандидата), мероприятиях по пополнению партийных фондов и других политических собраниях, но не принимать активного участия в их подготовке и проведении;
• к) высказывать своему сенатору или конгрессмену свою точку зрения на то, как он должен голосовать по тому или иному вопросу.

За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности. Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.

Интересно, что в Соединенных Штатах нет системы административных судов, как в Германии. Их функции выполняет Совет по защите системы заслуг. Главная задача Совета — защита служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий. Совет заслушивает и принимает решения по жалобам служащих и при необходимости дает приказания о корректирующих и дисциплинарных действиях в отношении государственного служащего или учреждения.

Существует также Служба (бюро) специального совета, которая в своей деятельности тесно связана с Советом по защите системы заслуг. Она занимается расследованием предложений об определенной запрещенной законом кадровой практике. Это касается случаев, когда:

• — запрещенная кадровая политика имеет место в федеральных учреждениях;
• — федеральный служащий подает «сигнал тревоги» о нарушении закона, неправильном управлении, растратах, злоупотреблении властью или опасности общественному благополучию;
• — федеральные служащие подвергаются политическому давлению, вовлечены в запрещенную политическую деятельность или, наоборот, необоснованно ограничивается их политическая деятельность.

Каждый государственный служащий защищен от наказания за «сигнал тревоги», за исключением раскрытия информации, признанной секретной и запрещенной к разглашению законом, однако и такая информация может быть раскрыта Главному инспектору Совета по защите системы заслуг.

Закон 1978 г. также включает этический кодекс государственной службы. В соответствии с этим кодексом каждый государственный служащий США должен:

• 1) ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, партии или государственному департаменту;
• 2) защищать Конституцию, законы и постановления США и всех правительственных органов страны и никогда нс участвовать в их нарушении или уклоняться от их выполнения;
• 3) выдавать полновесную дневную работу за полновесную дневную оплату, прилагать максимальные физические и умственные усилия для исполнения своих обязанностей;
• 4) стремиться найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения заданий;
• 5) никогда не дискриминировать несправедливо одних, предоставляя другим особые блага и привилегии за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ или преимуществ при обстоятельствах, которые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполнение государственных обязанностей;
• 6) не давать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями его службы, поскольку государственный служащий не имеет своего личного слова, которое могло бы быть связано с общественным долгом;
• 7) никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязанностей, как средства извлечения личной выгоды;
• 8) нс быть вовлеченным ни в какой бизнес с правительством, ни прямо, ни косвенно, так как это несовместимо с сознательным выполнением служебных обязанностей;
• 9) разоблачать коррупцию везде, где она обнаруживается;
• 10) придерживаться этих принципов, сознавая, что государственная служба — это доверие.

Оценивая этот кодекс этики чиновников, нельзя не отмстить высокие нравственные принципы, отвечающие общечеловеческим гуманистическим идеалам, признанным во всем мире. Однако на практике эти высокие принципы часто игнорируются. Такие явления, как коррупция и протекционизм, продолжают процветать в административно-государственном аппарате управления США, о чем свидетельствуют скандальные истории, периодически возникающие на страницах печати. Попытки современных американских реформаторов бороться с негативными явлениями в рамках административных реформ будут рассмотрены в следующем разделе.

• [1] Например, еще в 1787 г. жители штата Мэриленд рассматривали себя как «нацию», а будущий президент США Дж. К. Адамс (1767−1848), долгое время заседавший в законодательном собрании Массачусетса, называл делегацию этого штата в конгрессе «нашим посольством» .
• [2] Статьи Конфедерации и вечного союза (англ. Articles of Confederation and Perpetual Union) первый конституционный документ США, в котором устанавливались полномочия и органы власти Конфедерации.
• [3] Дэвид Дж. Боденхеймер. Федерализм и демократия. URL: http: //inloiisa.ru/governnient/clmpaper4.htm (дата обращения: 15.06.2013).
• [4] Балканизация — в широком смысле политический и этнокультурный феномен непрекращающегося дробления некогда единой области вследствие углубления разного рода противоречий. Название происходит от Балканского полуострова, где в результате вытеснения оттуда Турции в конце XIX в. появилось множество мелких государств.
• [5] «Сигнал тревоги» — политкорректное обозначение доноса.
• [6] Термин «система добычи» связан с высказыванием сенатора Уильяма Л. Марси, который провозгласил: «Победителям принадлежит добыча!» При этом под победителем имелась в виду пришедшая к власти партия, а под добычей — государственные и административные должности.