Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

По общему правилу, в гражданском судопроизводстве никто не может действовать от чужого имени (nemo alieno nomine lege agere potest). Это правило не распространяется на прокурора, ряд государственных и общественных органов и учреждений. Прокуратура ранее была наделена широкими полномочиями, реализуемыми в области гражданских процессуальных правоотношений. Между тем дальнейшее динамичное развитие принципов состязательности и диспозитивности, усиление частноправовых тенденций в гражданском судопроизводстве естественным образом привели к снижению функциональной роли прокурора, что сказалось на его процессуальных правах и обязанностях^[1].

В настоящее время органы прокуратуры не занимаются надзором за судебной деятельностью, поскольку судебная власть является полностью самостоятельной и независимой (ст. 120 Конституции). Однако прокурор по-прежнему имеет возможность участвовать в цивилистическом процессе, что прямо подчеркивается в ст. 45 ГПК, ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации», в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27.01.2003 № 8−15−2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», а также в приказе Генерального прокурора РФ от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе». При этом само участие тесно сопряжено с наличием поводов и оснований, выражаясь в определенных процессуальных формах.

Повод — это обстоятельство, которое может использоваться органами прокуратуры в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. Поводом могут являться письменные и устные обращения граждан, сообщения государственных или общественных организаций, публикации в СМИ, а также любые иные сообщения.

Наряду с поводом выделяют основания, под которыми подразумевают причины участия прокурора в гражданском судопроизводстве, они следующие:

• — в силу прямого указания закона (согласно ст. 70, 73 СК участие прокурора обязательно по делам о лишении родительских прав, об ограничении родительских прав; в соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарнопротивоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза и др.);
• — по инициативе суда (кроме тех случаев, когда в процессуальном и материальном законе предусмотрено обязательное участие прокурора, орган правосудия по гражданским делам вправе самостоятельно вынести определение, которым прокурор привлекается в судопроизводство, при этом необходимо учитывать, что подобное право напрямую не устанавливается ГПК, но и не исключается);
• — по инициативе прокурора (данная инициатива может исходить как от нижестоящего, так и от вышестоящего прокурора; например, прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части, в защиту интересов неопределенного круга лиц, о нарушении прав профсоюзов и др.).

Форма участия прокурора в рассмотрении гражданского дела представляет собой строго установленный законом порядок, в рамках которого имеет место внешнее выражение деятельности субъекта процессуальных отношений^[2]. В названном выше информационном письме Генеральной прокуратуры РФ содержатся три формы:

• — путем обращения в суд с заявлениями в порядке искового, публичного, компенсаторного, приказного и особого производства;
• — посредством вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
• — путем подачи апелляционных, кассационных и надзорных представлений на решения всех судов, за исключением судебных постановлений Президиума ВС РФ, если при рассмотрении гражданских дел по первой инстанции прокурор являлся лицом, участвующим в деле.

По нашему мнению, на самом деле существует лишь две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве^[3], поскольку как при обращении с заявлением в суд первой инстанции, так и при обжаловании правоприменительных актов посредством подачи представления прокурор является инициатором возникновения и продолжения развития гражданских процессуальных отношений^[4], что само по себе не меняет правовой сути происходящего (первая форма), тогда как при вступлении в гражданское судопроизводство для дачи заключения по делу (вторая форма) прокурор вторгается в уже существующее процессуальное правоотношение, дополняя и расширяя его. Проанализируем более подробно данные формы.

Первая форма позволяет прокурору обратиться в суд с исковым заявлением (заявлением) в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц либо интересов Российской Федерации и ее субъектов, а равно муниципальных образований. При этом реализуется означенная форма дифференцированно: если речь идет о защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц Российской Федерации (ее субъектов) и муниципальных образований, то никаких ограничений относительно обращения прокурора в суд нет.

Прокурор должен указать в исковом заявлении (заявлении), в чем конкретно заключаются интересы названных субъектов, какое право нарушено и какой закон или иной нормативный акт предусматривает способы защиты их интересов (ч. 3 ст. 131 ГПК).

Более сложна процессуальная процедура, затрагивающая отдельных индивидуумов: заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а поэтому адресует свое письменное заявление в органы прокуратуры.

К сожалению, процессуальное законодательство не поясняет, что понимать под уважительными причинами, и не дает критериев состояния здоровья, вызывающих невозможность обратиться в суд. Между тем это не освобождает прокурора при подготовке заявления от приведения в нем мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно воспользоваться правом на обращение в суд, а также представления соответствующих доказательств с приложением копий необходимых документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может адресовать требования к суду, принадлежит органу правосудия.

Приведенное выше ограничение процессуальных прав прокурора в гражданском судопроизводстве не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого выступает обращение к нему граждан с целью защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования (ч. 1 ст. 45 ГПК). Во всех перечисленных случаях прокурор полномочен при обращении к нему гражданина подать заявление в суд, не исследуя дополнительных юридических фактов, как-то: состояние здоровья, возраст, недееспособность и другие значимые причины.

Итак, в рамках первой формы прокурор является инициатором возбуждения гражданского судопроизводства, при этом категорически неверно утверждать, что прокурор возбуждает гражданское дело в суде путем предъявления иска, подачи заявления по делам неискового характера (В. Н. Аргунов). Во-первых, только суд как орган государственной власти может решать вопрос о возбуждении производства, но не прокурор, и во-вторых, некорректно употреблять словосочетание «возбуждение гражданского дела», хотя в ст. 4 и 133 ГПК законодатель использовал именно эту формулировку, правильно говорить о возбуждении гражданского производства по делу.

Прокурор, подавший заявление, наделяется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов по делу. При отказе прокурора от заявления, поданного от своего имени в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела продолжается, если данное лицо либо его законный представитель не заявит об отказе от иска. В противном случае производство по делу прекращается с учетом правил ст. 39 и 220 ГПК.

Механизм экстраполяции комплекса процессуальных прав и обязанностей истца на прокурора дал право некоторым теоретикам заключить, что прокурор, подавший иск, занимает положение стороны в гражданском судопроизводстве (А. Ф. Козлов, В. Н. Щеглов). Возражая против такого подхода, другие представители науки гражданского процессуального права подчеркнули: лицо, защищающее собственное субъективное право или законный интерес, является истцом в материально-правовом смысле, а прокурор, защищающий от своего имени «чужое» право или интерес, есть истец в процессуально-правовом смысле (А. А. Добровольский, Г. Л. Осокина).

Проблема правового положения прокурора в гражданском судопроизводстве, предъявившего иск, должна рассматриваться с учетом правоохранительной функции, которой стороны не обладают. Именно поэтому его процессуальные права обладают частными особенностями (например, право обжалования незаконных и необоснованных правоприменительных судебных актов реализуется посредством принесения представлений); кроме того, они ограничены (нет возможности заключить мировое соглашение, признать иск), поскольку прокурор не относится к субъектам спорного материального правоотношения. Как следствие, законодатель в ч. 2 ст. 38 ГПК предписывает суду считать истцом то лицо, в чьих интересах состоялось обращение (в том числе прокурора). Правда, все же имеются правовые коллизии, в которых прокурор выступает стороной гражданского судопроизводства, но они довольно редки, в частности в делах по спорам между прокуратурой и ее работниками, благодаря чему устраняется правоохранительная функция, но приобретаются все без исключения субъективные процессуальные права и обязанности сторон Некорректно применение термина «истец в процессуальном смысле», так как правовой ответной рефлексией будет употребление категории «истец в материальном смысле», что может привести к смешению сторон процессуального и материального права. М. А. Викут справедливо отмечает, что введение института сторон, в частности истца в процессуальном смысле в арсенал гражданского процессуального законодательства, делает понятие спора о праве неопределенным, широким и явно не соответствующим тому содержанию, которое вложено в него законодателем.

Прокурор в гражданском судопроизводстве занимает положение представителя государства, не связанного с одной из сторон юридического конфликта какимлибо материальным правоотношением, и только в тех случаях, когда это правоотношение действительно наличествует, следует говорить о том, что прокурор приобрел статус стороны, но потерял специфические полномочия, обусловленные правоохранительной функцией, предоставляемые ГПК и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» .

Посредством второй формы прокурор вправе, но не обязан участвовать в уже начавшемся гражданском судопроизводстве для дачи заключения, в частности по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами.

Судебная практика (позиция ВС РФ): В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор вправе вступить в процесс для дачи заключения в целях осуществления возложенных на него полномочий по делам о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом суды должны принимать необходимые меры для своевременного извещения прокуроров о рассмотрении гражданских дел данной категории (постановление Пленума ВС РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»).

Руководствуясь ст. 189 ГПК, после исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения прокурору, который должен изложить государственную точку зрения по поводу правильности и полноты исследования фактов и доказательственного материала, сослаться на нормативные акты, подлежащие применению, и аргументировать выводы по делу. После этого орган правосудия переходит к судебным прениям. Другими словами, процессуальный закон не воспринял рациональное предложение относительно того, чтобы прокурор давал заключение в рамках судебных прений (Г. А. Жилин). Само заключение для суда не носит обязательного характера, но принимается во внимание при вынесении правоприменительного акта, которым дело разрешается по существу.

Судебная практика (позиция ВС РФ): Непривлечение судом в гражданское судопроизводство прокурора в рамках второй формы, т. е. для дачи заключения по категориям дел, которые названы в законе, не является основанием для отмены судебного решения. Федеральный законодатель не установил обязанности прокурора участвовать в рассмотрении каждого гражданского дела, по которому он наделен правом вступать в процесс и давать заключение. Прокурор может самостоятельно определять дела (ч. 3 ст. 45 ГПК), в которых следует принять участие с учетом задач, возложенных на органы прокуратуры (определение ВС РФ от 13.10.2009 № КАС09−448).

• [1] Жуйков В. М. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 5−6.
• [2] Осокина Г. Л. Иск прокурора в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 1980. С. 9−10.
• [3] Такая же правовая позиция была выражена КС РФ в Определении от 20.06.2006 № 176−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Абдурахмановой Людмилы Бегляровны на нарушение ее конституционных прав частями первой и второй статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», в котором сказано, что предусмотренные ст. 45 ГПК обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов других лиц, а также вступление прокурора в уже начавшийся процесс представляют собой две различные процессуальные формы участия прокурора в деле; прокурор не может выступать в процессе одновременно в двух процессуальных формах.
• [4] Действующий ГПК наделяет прокурора правом принесения представлений в вышестоящие судебные инстанции при условии наличия статуса лица, участвующего в деле. При этом согласно постановлению ЕСПЧ от 15.12 009 «Менчинская против России» (Menchinskaya v. Russia) прокурор не должен дублировать процессуальные полномочия лиц, участвующих в деле, если они воспользовались или способны это сделать в будущем.