Систематизация законодательства. 
Теория государства и права

В любом современном государстве действует разветвленная система нормативных правовых актов, подвергающаяся постоянной корректировке. Одни нормативные правовые акты дополняются новыми положениями, другие изменяются или отменяются, третьи — вводятся впервые.

Это предопределяет необходимость осуществления постоянной деятельности по приведению в порядок всего нормативно-правового массива страны, возлагаемой, в первую очередь, на правотворческие органы.

Такая деятельность представляет собой систематизацию, т. е. целенаправленные упорядочение и совершенствование действующих нормативных правовых актов путем их обработки, перегруппировки и изложения по целостной системе в виде сборников, собраний или сводных актов.

В рамках подобной юридической деятельности обработка материала выражается в очистке актов от устаревших положений, в устранении несогласованности между отдельными нормативными предписаниями, в обновлении их с учетом позднейших законодательных новелл, в восполнении обнаруженных пробелов в правовом регулировании и в других подобных операциях.

Группировка нормативных правовых актов осуществляется по тем или иным признакам. В частности, возможны классификации:

• а) по юридической силе — на законы и подзаконные акты;
• б) по территории действия — на акты общегосударственные, региональные и местные;
• в) но кругу подпадающих под сферу их действия лиц — на акты общие, ведомственные и локальные, т. е. функционирующие в рамках определенной организации, а равно на акты внутренние и внешние, общие, специальные и исключительные;
• г) по действию во времени — на акты постоянные, временные и чрезвычайные и т. п.

Кроме того, широко практикуются группировки нормативных правовых актов по хронологическим, алфавитно-предметным и некоторым иным данным. И в зависимости от того, на каком или на сочетании каких из подобных признаков основывается систематизация, неизбежно меняется профиль последней.

Изложение содержания систематизируемых нормативных правовых актов заключается либо в воспроизведении в сборнике (собрании) их текстов в обновленном виде и со ссылками на соответствующие официальные издания, сохраняющие при этом свою юридическую силу, либо в формировании по существу нового сводного акта, которым полностью заменяются все прежние, упорядочиваемые акты.

Современная правовая практика знает и использует четыре способа систематизации нормативных правовых актов: сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности; издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам, в один укрупненный акт; создание нового акта — кодекса или иного акта, приближающегося по своим юридическим качествам к кодексу, путем переработки действующих норм права, а также дополнения их новыми нормативными установлениями.

Сообразно названным способам систематизации нормативных актов можно обособить ее четыре вида: учет, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.^[1]

1. Учет законодательства и иных нормативных правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Учет осуществляется практически всеми органами государственной власти и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных правовых актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, органы государственной власти и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но им иногда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов (их наименовании, дате принятия, номере акта и др.) либо тексты актов, утративших силу. С учетом собственных информационных потребностей органы государственной власти, юридические лица осуществляют сбор законов РФ, актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов министерств РФ и других актов.

Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из официально публикуемых сборников нормативных актов — «Российской газеты», «Парламентской газеты» и иных источников официального опубликования и переопубликования, например на Официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения (издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ), который издается еженедельно.

Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Внутри раздела акты размещаются в хронологическом порядке. Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, в какие из них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, заносятся сведения обо всех их изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии.

В настоящее время все шире применяется современная техника, в том числе и высокопроизводительные компьютеры, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем. В отличие от систем с ручным поиском, применяемых в XX в., автоматизированные поисковые системы позволяют значительно усовершенствовать поиск правовой информации и обеспечить наиболее полное удовлетворение в ней потребности государственных органов и юридических лиц.

Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны большой информационный фонд, состоящий из нескольких десятков тысяч нормативных актов, высокая скорость поиска, качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск, но любой теме. Если в системах с ручным поиском информации поиск ограничивается совокупностью тех вопросов, которые отражены в словнике или рубрикаторе системы, то в автоматизированной системе это ограничение снято.

В органах государственной власти учетом и поиском нормативной информации раньше обычно занималась специальная служба, именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет довольно трудоемок, сложен и чреват многими ошибками при поиске, сейчас создаются разного рода как государственные, так и коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации и обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией. В частности, можно указать на возможности информационной системы «Кодекс», которая содержит полное собрание законодательства РФ, региональное и иностранное законодательство, документы международного права, юридические комментарии, образцы документов, электронные издания книг, газет, журналов. Обладатель этой компьютерной системы получает возможность оперативного доступа к электронной библиотеке, размещенной в его персональном компьютере или в локальной (корпоративной, глобальной) компьютерной сети.

Немалый интерес представляют другие справочные правовые системы: «КонсультантПлюс», «Гарант» и др. Кроме этого, прослеживается внедрение в процессы обработки и предоставления информационных технологий на базе сети Интернет.

Однако в настоящее время ситуация с учетом российского законодательства кардинально улучшилась в связи с созданием в 2011 г. Официального интернет-портала правовой информации (pravo.gov.ru), о чем уже говорилось ранее.

Важнейшей формой учета нормативных правовых актов является их надлежащая регистрация. Регистрация — это одновременно и экспертиза документа, проверка основательности предложений тех, кто выступает за «присвоение» каждому российскому нормативному правовому акту своего номера. Нормативные акты министерств приобретают юридическую силу и вводятся в действие только после их регистрации. Но это правило, установленное с 1 марта 1993 г., адресовано лишь к ведомственным нормативным правовым актам, затрагивающим права и свободы граждан или носящим межведомственный характер. Именно они проходят регистрацию в органах Министерства юстиции РФ (Минюст России), а те из них, которые не прошли такой регистрации и не опубликованы в официальном порядке, не вступают в действие, не влекут правовых последствий и не подлежат применению.

В настоящее время Минюстом России создан Федеральный регистр — банк данных нормативных правовых актов субъектов РФ, в котором содержится свыше 300 тыс. нормативных правовых актов органов субъектов РФ. Свободный доступ к Федеральному регистру в электронном виде обеспечен по каналам сети Интернет, о чем уже упоминалось ранее.

Значение деятельности по учету нормативных актов состоит в том, что справочно-информационная работа в значительной степени ослабляет отрицательные последствия, связанные с отсутствием необходимых систематизированных актов и сборников, а также подготавливает основу для последующей официальной систематизации.

2. Инкорпорация (от лат. incorporatio — «включение в свой состав») заключается в упорядочении нормативных правовых актов путем полного или частичного объединения их текстов в единые сборники (собрания), располагая их по хронологической, алфавитной, предметной или какой-либо иной системе.

Инкорпорация нормативных правовых актов непосредственно связана с их учетом, ибо должна быть основана на максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов для подготовки перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый инкорпорированный сборник. Важной задачей, решаемой в ходе инкорпорации, является обеспечение включения в составляемый сборник не первоначального текста нормативного правового акта, а действующего варианта (с учетом внесенных дополнений и изменений)^[2]. Поэтому прежде чем поместить нормативный правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку, не затрагивающую его нормативного содержания. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативных актов, нумерация пунктов, абзацев и т. д.

Именно то, что сохраняется неизменным нормативное содержание акта (норма права инкорпорируется в том виде, в каком она действует на момент систематизации), составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более серьезных в плане обработки нормативного материала видов систематизации.

Результаты инкорпорации выражаются в издании сборника законов, иных нормативных правовых актов, собрания законодательства или свода законов.

Инкорпорация бывает: официальной, когда производится тем правотворческим органом, который издал систематизируемые акты; официозной, если подобная деятельность осуществляется специально уполномоченным на то органом (скажем, Минюстом России), хотя и не «творившим» упорядочиваемые им нормативные правовые акты, но по поручению правотворческого органа; неофициальной, т. е. осуществляемой любыми другими органами, организациями и лицами по собственной инициативе, без специального поручения или санкции правотворческих органов.

Указанные разновидности инкорпорации имеют существенные различия. Первая из них представляет собой высшую форму инкорпорации, она может содержать некоторые элементы правотворчества, поскольку не исключено, что официальная инкорпорация может сопровождаться теми или иными изменениями содержания и редакции отдельных нормативноправовых предписаний, устранением явных пробелов в общем правовом регулировании или выявленных противоречий в таком регулировании по решению именно тех правотворческих органов, которыми и были изданы систематизируемые законодательные акты.

К числу официальных инкорпораций относится свод законов, который всегда являлся источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческого органа с последующим одобрением подготовленного издания. Свод имеет приоритет перед всеми ранними официальными публикациями актов. Кроме того, подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой, поскольку в процессе его создания выявляются и признаются утратившими силу акты или их части, вместо множества мелких актов издается один обобщающий акт. Первый Свод законов в России был подготовлен в 1833 г. в 15 томах и введен в действие с 1 января 1835 г. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов или извлечений из них.

Официозная инкорпорация хотя и готовится по поручению правотворческого органа, но подготовленное собрание не получает официально выраженного одобрения или утверждения со стороны последнего. Это означает, что ответственность за полноту собрания и соответствие текстов актов их официальному тексту несет составитель собрания, например Минюст России, а не правотворческий орган.

Официальные собрания законодательства являются соответственно и источником официального опубликования, тогда как официозные и неофициальные — рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства.

Можно выделить два вида официальной инкорпорации: хронологическую и систематическую (предметную).

Хронологическая систематизация — это систематизация, при которой упорядочение норм осуществляется по времени их опубликования и вступления в силу. В России это, например. Собрание законодательства Российской Федерации, Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в которых публикуются законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, или Бюллетень нормативных актов, издающий подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти. При этом варианте каждый правовой акт имеет свой номер, наименование, год, месяц и день издания и другие реквизиты.

Систематическая систематизация — эго упорядочение правовых актов по предметному принципу, по отраслям, институтам права. Здесь они располагаются по видам и сферам правового регулирования — финансам, капитальному строительству, образованию, здравоохранению, культуре и т. д. Ныне существует единственный официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательства, — это Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511.

При официозной, а тем более неофициальной инкорпорации содержание и редакция нормативных правовых актов, но существу изменениям не подвергаются, обработка систематизируемого материала сводится глав ным образом к установлению внешних связей между теми или иными юридическими документами, к исключению из них потерявших силу нормативных предписаний, к внесению в их тексты последующих изменений и дополнений со ссылкой на соответствующие официальные источники, а равно к оснащению сборника (собрания) сносками пояснительного порядка, постатейными приложениями и алфавитно-предметными указателями, если в этом есть необходимость.

Неофициальные инкорпорационные сборники (собрания) не приравниваются к общепризнанным юридическим источникам права. Они не считаются также полноценной формой опубликования (обнародования) и переопубликования нормативных правовых актов. Ссылки на них в правотворчестве, при толковании правовых норм, в правоприменении и других случаях официальной силы не имеют.

Тем не менее среди существующих форм юридической деятельности инкорпорации принадлежит немаловажная роль. Без нес невозможны надлежащее правовое регулирование общественных отношений и качественная правореализация. Инкорпорационные акты образуют своеобразную основу для широкой справочно-информационной юридической службы, служат действенным средством планомерного и последовательного «освежения» нормативно-правового массива страны, освобождения его от устаревших и противоречивых положений, тем самым способствуя поддержанию законодательства в состоянии, обеспечивающем его доступность обозрению, пониманию, разъяснению и использованию. Разносторонняя инкорпорационная работа в ряде случаев является обязательной ступенью к более высокому виду систематизации нормативных правовых актов — к кодификации, призванной совершенствовать не только внешнюю форму, но и содержание права.

3. Первые два вида систематизации нормативных правовых актов, сводящиеся к их внешней обработке, не способны преодолеть всех проблем, которые могут возникать в процессе упорядочения нормативно-правового материала. К тому же, с помощью применяемых в ходе учета и инкорпорации методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время, но одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Это обеспечивается путем их сведения в один укрупненный акт, что и называется консолидацией (от лат. concolido — «укрепляю»). Созданный укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должного лица. Следовательно, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. А точнее — это всего лишь своеобразный правотворческий прием, главная особенность которого состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты, объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и др.

Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученымюристам рассматривать ее в качестве наиболее совершенной разновидности инкорпорации. Однако, по мнению специалистов, инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов. Ими приводятся следующие доводы.

Во-первых, инкорпорация и консолидация относятся к различным сторонам правовой деятельности государства: инкорпорация — эго один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях; консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, они различаются по кругу применяющих их субъектов: инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов.

В-третьих, инкорпорация и консолидация различаются конечными результатами: инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения, в то время как при консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт.^[3]

Точнее сказать, что консолидация — это нечто среднее между инкорпорацией и кодификацией.^[4] Можно привести ставший классическим пример: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01.10.1980 № 3018-Х «О праздничных и памятных датах» заменил собой 48 нормативных актов. Каждым из замененных документов в свое время вводился определенный праздничный или памятный день, а новый Указ, не изменяя сути нормативного регулирования, упорядочил нормативный материал, объединив его в один документ.

Таким образом, консолидация представляет собой самостоятельный вид систематизации нормативных правовых актов, означающий объединение содержания двух и более нормативных правовых актов в единый юридический источник-документ с общей группировкой материала по разделам, главам, параграфам и статьям в логической последовательности. Консолидированные акты внешне становятся частями одного нормативного источника, хотя каждый их них в отдельности сохраняет свои прежние юридические свойства. То, что консолидационный акт является сводным правовым актом, формально роднит его с кодификацией, а то, что он не вносит элементы нового в прежнее регулирование общественных отношений, — с инкорпорацией.

По внешним признакам консолидация схожа с систематической инкорпорацией. В практическом плане консолидация может иметь смысл там и тогда, где и когда по каким-то причинам отсутствует возможность либо необходимость кодификации, но при этом есть потребность объединения однородного правового массива, сокращения числа юридических актов и тем самым обеспечения более эффективного правового регулирования.

Консолидация широко используется в правотворческой деятельности с целью упорядочения нормативных актов по вопросам налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания. Как известно, консолидация получила большое распространение во многих зарубежных странах. Термин «консолидация» применяется преимущественно в английском праве. В Великобритании, например, в конце XIX в. усилиями Комиссии по реформе права был принят специальный закон о консолидации статутного права, изданы десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятые, но одному и тому же предмету регулирования за все время его существования. Хотя принятие первых консолидационных актов относится еще к XVI в. (Закон о рабочих 1562 г.), во Франции, например, широко используется практика издания консолидированных законодательных актов, именуемых кодексами, по отдельным крупным отраслям правового регулирования (о труде, дорожный, сельскохозяйственный, налоговый, таможенный и др.).

Что касается нашей страны, то у нас консолидация не очень прижилась. Состоявшийся пример консолидации представляет постановление Совета Министров СССР от 02.09.1982 № 816 «О порядке создания, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций и учреждений». Слабое распространение консолидации в СССР можно объяснить, в частности, тем, что через 20—30 лет после создания тех или иных законодательных актов их консолидация (т.е. систематизация без внесения поправок) оказывалась нецелесообразной. Особенно ярко это проявилось в период подготовки Собрания действующего законодательства СССР. Было издано несколько консолидированных актов, объединяющих значительное число разрозненных правительственных актов, но вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпродукции. Однако в процессе работы оказалось, что обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и поэтому создать единый, логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. И сегодня в России консолидация как вид систематизации не имеет сколько-нибудь заметного применения. Предпочтение отдается наиболее сложной, но и наиболее совершенной форме систематизации — кодификации (от лат. codex — «свод» и facere — «делать»).

4. Кодификация — это такой правотворческий вид упорядочения нормативных правовых актов, при котором на базе этих актов, в их развитие, а подчас даже взамен им создается качественно новый сводный акт с юридическими нормами, регулирующими тс или иные группы (сферы) общественных отношений согласованно, на единых началах и с максимальной полнотой. Она существенно отличается от других форм систематизации нормативных правовых актов как по содержанию и методам осуществления, так и по значению в развитии права.

При кодификации прежние, подвергающиеся упорядочению нормативные правовые акты обязательно отменяются, вместо них в действие вводятся новые кодифицированные акты под тем или иным названием (основы законодательства, кодекс, устав, положение и др.).

Различают такие виды кодификации, как отраслевая, внутриотраслевая, комплексная и всеобщая.

Отраслевая кодификация предназначается для упорядочения всех нормативно-правовых предписаний одной отрасли права в целом, причем в принципе с сохранением согласованной системы тех же структурных подразделений, какие характерны для ее внутренней структуры. В нашей стране она развита в сфере трудовых, земельных, семейных, гражданско-правовых, уголовно-правовых, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и некоторых иных общественных отношений, которые полностью или в основном регулируются нормами соответствующих кодифицированных актов.

Внутриотраслевая кодификация применяется при упорядочении всех нормативно-правовых предписаний, составляющих какое-либо одно крупное подразделение (к примеру, подотрасль, генеральный институт) той или иной отрасли права, которая по определенным причинам не имеет такого единого кодифицированного акта, где бы с достаточной полнотой регламентировались все заслуживающие того общественные отношения в данной сфере жизни. Она практикуется преимущественно там, где-либо вообще отсутствует сводный отраслевой нормативный правовой акт, либо хотя в принципе такой акт и существует, однако он не содержит той совокупности норм, которая необходима для нормального функционирования отдельных институтов этой отрасли права.

Комплексная кодификация заключается в упорядочении нормативно-правовых предписаний, которые хотя и относятся к двум и более отраслям права, однако по тем или иным причинам нуждаются в совместной «прописке» в одном комбинированном сводном юридическом акте. Она употребляется в тех случаях, когда разнородные общественные отношения, входящие в предмет регулирования нескольких отраслей права, целесообразно собрать в единый комплекс, но какому-либо специальному признаку.

Всеобщая кодификация представляет собой упорядочение основной части нормативно-правового массива страны на одном уровне общего правового регулирования, сведение, но определенной системе в единый акт «высшего эшелона» нормативно-правовых источников, относящихся ко всем или к большинству отраслей права. Она не охватывает всей суммы источников права, но выступает как наиболее высокая ступень в систематизации нормативно-правового материала, будучи способной вобрать в себя отраслевые, внутриотраслевые и комплексные кодифицированные, а равно и иные нормативные правовые акты. Всеобщая кодификация возможна только в условиях всесторонне развитого и в достаточной степени систематизированного законодательства в широком смысле слова. Знаменуя собой крупнейший шаг в совершенствовании формы права, она способствует резкому сокращению числа действующих в стране нормативных правовых актов, устранению возможных коллизий между ними и восполнению имеющихся в них пробелов, существенному улучшению их согласованности, системности, доступности, действенности И Т.Д.

В современных условиях в России создается качественно новая правовая система, нормативную основу которой составляет не совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а научно обоснованная и взаимосвязанная система кодифицированных актов, которые выступают базой, основой системы российского законодательства.^[5] Именно кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совершенствовать и содержание, и форму законодательства.

В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества.

• [1] Сырых В. М. Теория государства и права: учебник для вузов. С. 221
• [2] Исключением являются случаи составления сборников исторических памятников права или объединения нормативных правовых актов, состоящих из нормативных правовых предписаний, не претерпевших изменений или дополнений.
• [3] Сырых В. М. Теория государства и права. С. 230.
• [4] Теория юриспруденции: учеб. пособие / под ред. Р. В. Шагневой. С. 256.
• [5] Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование / под ред. Л. С. Пиголкина. М., 1998. С. 61.