Модель участия. 
Основы государственного и муниципального управления

Общество ждет от государства больше, чем нужное количество общественных товаров и эффективное их производство. От государства требуется справедливое распределение имеющихся ресурсов. Возникает проблема выбора между эффективностью и справедливостью. Эти ценности, в том числе конфликт между ними, являются основанием для поиска компромиссов в процессе принятия государственных решений и формирования государственной политики. Этот поиск чаще всего является итогом столкновений различных позиций и интересов, и его успешность зависит от открытости процесса принятия решений и разработанности процедур, позволяющих вовлечь в этот процесс различные политические и профессиональные силы. Например, политическое сообщество, формирующее промышленную политику, может включать высших правительственных чиновников, представляющих ведомства, ответственные за промышленность, торговлю, региональное развитие и некоторые другие направления, а также представителей профсоюзов, бизнеса, ученых. Правительство может создать соответствующий комитет или формализованный процесс консультаций, либо все эти люди способны взаимодействовать неформально, в ходе целой серии форумов, конференций, публичных и конфиденциальных дискуссий. На другом конце шкалы находятся целевые сетевые образования, которые способны охватывать очень широкий круг участников, однако связанных интересом к какой-либо одной проблеме, причем для многих из них она не является первостепенной, а интеракции между ними могут основываться на неформальных согласованиях.

При этом эффективной считается не политика, представляющая продукт межгрупповой борьбы (концепция политического плюрализма), а политический курс, разрабатываемый на основе политического анализа и ориентированный на общественный интерес, выявляемый посредством использования разнообразных форм общественного участия в обсуждении проектов государственных решений. В результате большее практическое значение приобретают аналитические работы экспертов, агентств, использование современных информационных технологий.

Отсюда стратегический характер доверия к государственным решениям. Между доверием и эффективностью существует теоретическая и практическая связь. Эффективная политика имеет тенденцию к большей степени стабильности, следовательно, вызывает большее доверие, в то время как неэффективный курс подвержен переменам и отягощен нестабильностью. В условиях глобального усиления политической и экономической взаимозависимости узаконить не вызывающий доверия политический курс принудительными мерами можно лишь на небольшой территории (максимум в рамках только одного государства) и за счет высоких издержек. В этих условиях доверие становится основополагающим условием эффективности.

Для того чтобы решения выполнялись, лицо, принимающее решение, должно знать содержание интересов акторов, затрагиваемых данным решением, и стремиться сохранить их баланс в процессе разработки и утверждения новых норм, в том числе включающих механизмы регулирования. Таким образом, модель участия предполагает необходимый набор органов и процедур нс только моделирующих новую нормативную среду, но и рефлексирующих существующие ценности и социальные практики. Государственная стратегия, претендующая на системность, должна вовлекать различные группы интересов в процесс открытых дискуссий, повышая прозрачность механизма принятия решений.

В соответствии с принципом субсидиарности (от лат. subsidiarius — вспомогательный) оптимальна такая система управления, когда каждый нижний уровень соответствующей иерархии делегирует вышестоящему уровню только те функции, которые им не могут быть выполнены. Этот принцип требует, чтобы решения принимались на возможно более низком уровне управления, и для осуществления государственных функций использовалось минимальное количество ресурсов при требуемом качестве. Необходимо обеспечить максимально возможную приближенность структур управления к населению и его потребностям, вовлеченность граждан в процесс подготовки и принятия социально значимых решений, информационную прозрачность.

Федеративный строй и местное самоуправление — неотъемлемые составные части демократического государства, вытекающие из принципа субсидиарности. В соответствии с этим принципом, предусматривающим приоритет малой организационной единицы перед крупной, предполагается децентрализация государственной власти и передача части государственных функций обществу: государство должно отказываться брать на себя такие задачи, с которыми может справиться отдельный человек или, в зависимости от обстоятельств, небольшие сообщества.

Практика функционирования формальных институтов, призванных обеспечивать разные формы участия в процессе принятия государственных решений России (Открытое правительство, общественная палата и общественные советы, антикоррупционная экспертиза законопроектов), свидетельствует о том, что институциализация согласований государственных решений носит противоречивый характер, что обусловлено как проблемами самих государственных органов (реорганизация системы исполнительной власти, реформа государственной службы и бюджетного процесса), так и практикой установления и закрепления внеинституциональных отношений, когда деятельность этих структур воспринимается как средство легитимации государственной политики или закрепления корпоративных бюрократических и экономических интересов.

Участие невозможно без доступа к информации. Отсюда вытекает роль прозрачности процесса принятия государственных решений в деле повышения публичности и формирования обратных связей. ОЭСР определяет прозрачность как " предоставление общественности надежной, существенной и своевременной информации о действиях правительства^[1].

Поддержание режима доступа к информации на должном уровне может быть эффективным механизмом общественного мониторинга политики ОН В, предупреждения злоупотреблений и снижения уровня неэффективного использования государственных ресурсов. Практическое воплощение принципа прозрачности позволило бы нейтрализовать такие издержки государственного управления, как манипулирование государственным заказом в пользу аффилированных коммерческих структур; теневая предпринимательская деятельность государственных чиновников и пр.

Институт прозрачности ориентирует управленческие процессы на межсекторное взаимодействие, расширение которого происходит за счет развития общественного участия. Основными акторами, способными предложить инициативы по развитию прозрачности, являются международные институты, национальные и региональные правительства и институты гражданского общества. Для международных институтов цель — введение международных стандартов прозрачности в процесс принятия государственных решений. У национальных и региональных правительств цель — повышение прозрачности в ходе реформирования административной системы, включая более широкое информирование граждан. Институты гражданского общества нацелены на активизацию общественного участия.

Интерес в обеспечении прозрачности может иметь, главным образом, социально активная часть граждан, объединяющаяся в некоммерческие организации и представляющая интересы определенных групп населения. Хотя интересы, а следовательно, и цели могут быть разнонаправленными (выборный процесс, повышение инвестиционной привлекательности, контроль расходования бюджетных средств, получение социальной помощи, доступность общественных благ и т. д.), общий вектор повышения прозрачности способствует реализации этих целей.

Таким образом, получая доступ к предоставленной государственными и муниципальными органами информации, граждане могут следить за эффективностью их работы. Стоит отметить и тот факт, что для граждан доступны и нормативные правовые акты, на основе которых принимаются те или иные решения и проходит процесс их принятия. Кроме процедур и технологий согласования решений государственных и муниципальных органов в каждом таком нормативном акте (прежде всего в регламенте) указаны их полномочия. Перечень таких полномочий позволяет следить за правообеспеченностыо конкретных решений и действий публичных органов.

Базовым документом в сфере предоставления информации гражданам в нашей стране является Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором определяются порядок и общие условия доступа к информации о деятельности государственных органов гражданам и организациям. Наряду с принципами своевременности и достоверности информации, законности ее поиска и получения, в нем предусмотрены нрава и обязанности государственных органов и пользователей информацией.

• [1] URL: wwwl.oecd.org/publications/ebook/420 3011E.PDF (дата обращения: 11.11.2014).