Правотворчество субъектов Российской Федерации

Правотворческая деятельность субъектов РФ, имея определенные особенности, вызванные историческими и культурными традициями того или иного региона, в целом подчинена тем же правилам и проходит те же стадии, что и подобная деятельность на федеральном уровне. Основную проблему (и особенность) в теоретическом плане здесь представляет определение субъектного состава участников этой деятельности, а также определение возможного предмета правового регулирования.

Правотворческий процесс, осуществляемый на уровне субъектов РФ, как и иные виды юридического процесса, характеризуется своим кругом участников, наделенных определенными правами и имеющих установленные в официальном порядке обязанности.

Определить систему участников этого процесса достаточно сложно, потому что она качественно и количественно отличается от системы участников процесса иных видов, причем эти отличия имеют существенный и объективный характер.

Качественные отличия следуют из назначения правотворчества субъектов РФ, которое заключается в подготовке и принятии на основе Конституции РФ базовых, учредительных актов субъектов РФ, а также региональных законов и иных актов. Для достижении указанной цели в каждом субъекте РФ созданы специальные правотворческие органы и лица, которые наделены определенными полномочиями (например, население субъекта РФ, законодательные и исполнительные органы власти, муниципальные органы).

Каждый участник правотворческого процесса имеет собственное наименование и может быть охарактеризован внешней обособленностью, а также наличием конкретных прав и обязанностей в указанной сфере. Он выступает в виде единого субъекта, способен в соответствии со своей компетенцией и обязанностями формулировать, выражать и осуществлять определенную волю как участник определенных отношений в сфере правотворчества.

Участник правотворческого процесса отличается от участника правотворческого отношения. Если участник правотворческого процесса субъектов РФ — это лицо, организация, обладающая правосубъектностью, потенциальной способностью вступать в правотворческие отношения, то субъекты этих отношений реально в них участвуют^[1].

Количественные отличия предопределяются качественными. Речь идет о том, что сформировать всеобъемлющий и исчерпывающий перечень участников правотворчества в актуальном российском законодательстве практически не представляется возможным, — это и граждане, и их объединения, и органы государственной и местной власти субъектов, а кроме того, еще и лица, осуществляющие контроль за качеством правоустановительной деятельности субъектов РФ. Как уже было отмечено, даже такой значительный список не является полным. Можно говорить только об определенной множественности и неоднородности участников такого процесса, что делает целесообразным рассмотрение совокупности этих участников с позиций системного подхода. Для этого необходимо определить фактор, который объединяет всю систему, и рассмотреть возможность проведения классификации этих участников.

Целостность рассматриваемой системы обеспечивается общими задачами, к достижению которых стремятся все участники правотворческого процесса (создание правового закона, издание юридической нормы в соответствии с Конституцией РФ и Т.Д.). Эти задачи являются главным фактором, подчеркивающим их единство и взаимосвязь^[2].

В современной отечественной юридической литературе субъекты правотворчества, как правило, делят на две группы — участвующие в нем в силу официально установленных полномочий и в связи с законодательным наделением их только правотворческой инициативой^[3]. Предложенное деление довольно условно, гак как правотворческая инициатива является одной из разновидностеи нравотворческих полномочии и входит в их совокупность. Кроме того, такая классификация нс охватывает всех видов участников правотворческого процесса в субъектах РФ и не вносит ясность в их наименование.

Есть мнение, что участников правотворческого процесса в субъектах РФ можно сгруппировать исходя из той роли, которую они в нем играют, на четыре видовые категории:

• 1) правотворческие лица — группа граждан, жителей субъекта РФ, законодательные органы региональной государственной власти и др.;
• 2) участники, оказывающие содействие правотворческим лицам, — группа, объединяющая избирательные комиссии, разработчиков проектов законов, экспертов и других, подобных им;
• 3) лица, осуществляющие иормокоитроль и привлекающие к правотворческой ответственности, — эта группа включает Президента РФ, Минюст России, органы конституционного контроля субъектов РФ и др.;
• 4) лица, отстаивающие свои или чужие правотворческие интересы, — к данной категории относятся группы граждан, инициирующих принятие проекта закона, общественные объединения, депутаты, лоббисты и др.^[4]

Суммируя вышеизложенное, можно дать определение участникам правотворческого процесса субъектов РФ как совокупности правотворческих лиц, лиц, оказывающих содействие в издании закона, осуществляющих иормокоитроль и привлекающих к правотворческой ответственности, а также лиц, отстаивающих свои правотворческие интересы или интересы третьих лиц.

Если же говорить об определении отдельных видов участников процесса, то здесь нужно учесть два фактора: во-первых, такое понятие должно быть сформулировано на основе и в соответствии с общей дефиницией, а, во-вторых, должно подчеркнуть юридические особенности конкретных участников правотворчества — наименование, роль в издании правового акта и т. д.

Основополагающий признак участника правотворческого процесса субъекта РФ выражается в его правотворческой правосубъектности, которая состоит из правоспособности, дееспособности и правового статуса^[5].

Правотворческая правоспособность — это вид общей правоспособности, исходя из чего под ней понимают возможность субъекта приобретать соответствующие права и обязанности, а также совершать установленные законом правотворческие действия.

Специфика юридических норм, регулирующих отношения участников регионального правотворческого процесса, отражается в содержании правотворческой правоспособности. Изменения законодательства о правотворческой процедуре в регионах также вносят коррективы в сущность этой правоспособности. Например, правотворческая правоспособность гражданина значительно разнится с правоспособностью законодательного (представительного) органа государственной власти республики или другого вида субъекта РФ.

Правотворческая дееспособность позволяет осуществлять субъекту правотворческую правоспособность, т.с. использовать принадлежащие ему права и выполнить обязанности и полномочия, разрабатывать и принимать соответствующий закон. Такая дееспособность состоит из способности участника самостоятельно реализовывать предписанные ему правотворческие полномочия, реализовывать правотворческую компетенцию, регулировать разнообразные виды общественных отношений, воплощать юридические нормы в соответствующие формы, очерчивать круг лиц, на который они распространяются, и г. д.

У разных участников наступление правотворческой дееспособности происходит по-разному, но основным условием ее возникновения является характер определенных прав, обязанностей и полномочий конкретного участника. Закон закрепляет сам факт наличия и объем такой дееспособности в зависимости от различных критериев, к которым относят, например, сроки подготовки и издания правового акта, нормативные акты и договоры, которые требуют от участника правотворческого процесса совершить те или иные действия.

Наряду с правами важную роль в правовом статусе субъекта регионального правотворчества играют и его обязанности, к наиболее общим из которых можно отнести обязанности, представленные на рис. 3.12.

Одним из наиболее важных аспектов регионального правотворчества остается вопрос о правотворческой подведомственности правотворческих лиц субъектов РФ, т. е. того круга общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами подлежат правовому регулированию па уровне субъектов РФ. В действующем законодательстве такая подведомственность, как правило, обозначается в качестве: пред;

метов ведения (например, в ст. 72 Конституции РФ) или предмета правового регулирования (такая трактовка иногда используется в законах субъектов РФ о правотворчестве).

Рис. 3.12. Обязанности участников процесса правотворчества субъектов РФ Конституция РФ разграничила эту подведомственность в ст. 72 и 73 соответственно на находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и исключительную правотворческую подведомственность субъектов РФ.

Предметы совместного ведения России и ее субъектов — это такие общественные отношения, регулирование которых отнесено в соответствии с конституционной нормой и иными законами к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов. Круг этих отношений, как уже было отмечено, в наиболее общем виде закреплен в ст. 72 Конституции РФ. Руководствуясь положениями ст. 72, любой субъект вправе совместно с Российской Федерацией регулировать весь спектр отношений, установленных ею. К ним Конституция РФ относит, например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; осуществление мер, но борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, последние правомочны издавать не только законы, но и иные нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.

В связи с этим необходимо отметить, что в случаях, когда субъект РФ опережает федерального законодателя, издавая нормативный акт первым, вопрос о соответствии этого регионального акта федеральному закону может возникнуть уже после издания соответствующего федерального закона. Например, во многих субъектах РФ приняты и действуют собственные нормативные акты о системе органов региональной государственной власти, причем вопросы ее устройства урегулированы субъектами иногда довольно разиопланово. Поэтому внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перманентно влечет за собой возникновение отдельных противоречий между этим федеральным актом и законами субъектов, которые не подлежат механическому устранению. Если правовое регулирование властеотношений осуществлено субъектом РФ в соответствии с основами конституционного строя, возможно признание правоты этого, а не федерального правового регулирования^[6].

Предметы ведения субъектов РФ — это такая группа отношений, круг которых по остаточному принципу определен ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей, что: «Вне предметов ведения Российской Федерации и се полномочий по предметам совместного ведения… субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти» .

Такое конституционное положение означает полную самостоятельность субъекта РФ в правовом регулировании собственных предметов ведения и правотворческих полномочий.

Правотворческая подведомственность субъектов РФ делится па:

• • общую;
• • и индивидуальную.

Общая правотворческая подведомственность — это тс общественные отношения, которые могут быть урегулированы различными правотворческими лицами субъектов РФ. К этому виду относится подавляющее число общественных отношений, которые могут одновременно регулироваться законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а также муниципальными органами.

Нередки случаи, когда подзаконное регулирование опережает законодательное, что в принципе не является противоправным. Вместе с тем, определяя круг вопросов, по которым издаются и законы, и подзаконные акты, следует руководствоваться целым рядом требований о приоритете закона, сформулированных и закрепленных в Конституции РФ и законах о правотворчестве субъектов РФ. На практике это положение означает, что законом должны быть урегулированы основные вопросы. Если такой вопрос ранее был урегулирован подзаконным актом, то последний должен быть отменен либо приведен в соответствие с изданным законом.

Индивидуальная, или исключительная, нравотворческая подведомственность — это те общественные отношения, регулирование которых закон относит к ведению конкретного правотворческого лица.

Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» причисляет к исключительному ведению законодательных органов государственной власти субъектов РФ, например, право принимать устав соответствующего субъекта РФ и поправки к нему, утверждать региональный бюджет и отчет о его исполнении.

В отношение технической стороны процесса подготовки и издания нормативных актов субъектов РФ еще раз отметим, что субъекты придерживаются правил, установленных на федеральном уровне, исходя из принципа иерархичности как государственной власти в целом, так и ее ветвей, т. е. исполнительные органы субъектов РФ ориентируются на нормы, регламентирующие правотворчество федеральных органов исполнительной власти. Так же поступают или, по крайней мере, должны поступать и региональные законодательные органы.

• [1] Самсонов В. И., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Научные ведомости Белгородского гос. университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2007. Т. 2. Вып. 9. С. 140—147.
• [2] Там же.
• [3] Каменская Е. В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории): автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 12.
• [4] Самсонов В. Н., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Научные ведомости Белгородского гос. университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2007. Т. 2. Вын. 9.
• [5] Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. С. 373.
• [6] Самсопов В. //., Самсонова Е. В. Участники правотворческого процесса субъектов РФ // Научные ведомости Белгородского гос. университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2007. Т. 2. Вып. 9.