Правовая база организации профилактической деятельности

В настоящее время отечественная правовая база предупреждения преступности состоит из нормативных правовых актов, отличающихся по юридической силе и кругу субъектов, их принявших (законодательному уровню), а также по направлениям профилактического воздействия и по профилактике отдельных видов и групп правонарушений (сферы профилактики). Основное регулирование вопросов профилактики правонарушений осуществляется нормативными правовыми актами, принятыми в субъектах РФ и местными органами власти.

По оценкам разработчиков проекта «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» № 421 465−6 в настоящее время в субъектах России действуют региональные системы профилактики правонарушений на основе базовой модели комплексной профилактики правонарушений, разработанной МВД России и одобренной Государственным советом Российской Федерации. Их деятельность урегулирована более чем 180 законами субъектов РФ в области профилактики правонарушений и осуществляется на основе комплексных целевых программ по профилактике правонарушений. В 2012 г. профинансировано 4547 региональных и местных программ профилактики правонарушений на общую сумму 17,5 млрд рублей. В I квартале 2013 г. на ресурсное обеспечение программ выделено 3,31 млрд руб. из бюджетов субъектов Российской Федерации и 1,47 млрд руб. из местных бюджетов.

На практике в регионах имеют место серьезные проблемы с реализацией и финансированием таких программ. Для примера приведем непростой опыт профилактической деятельности Владимирского региона. Так, целевая программа «Комплексные меры профилактики правонарушений во Владимирской области на 2007—2010 годы» не финансировалась сначала, затем только частично, по отдельным статьям, а позднее, с начала 2010 г., была и вовсе полностью приостановлена. Постановлением губернатора Владимирской области от 12 мая 2010 г. была принята следующая долгосрочная целевая программа на 2010—2012 годы. Тем не менее, в ней констатировалось, что выполнение в десятилетие «нулевых» грех предыдущих программ обеспечило создание в регионе действующей системы профилактики правонарушений, объединяющей усилия 38 организаций, учреждений, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. На решение этих задач были нацелены б областных и 51 муниципальная правоохранительная программа. Координацию взаимодействия с силовыми структурами осуществляли 7 региональных межведомственных комиссий, а также 29 комиссий, созданных в городских округах и муниципальных районах. Составной частью системы профилактики правонарушений являлись 27 административных комиссий, действующих на всех территориях области, 188 добровольных народных дружин, 157 общественных пунктов охраны порядка, 103 комитета территориального общественного самоуправления. Постоянно увеличивались расходы областного бюджета на правоохранительную деятельность, а за счет средств региона содержались 275 сотрудников криминальной милиции.

В программах профилактики правонарушений отражены важнейшие направления превентивной деятельности с учетом местной специфики. Основное внимание уделяется профилактике правонарушений несовершеннолетних, ранее судимых лиц, граждан, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, подверженных наркотической зависимости, алкоголизму, нуждающихся в социальной адаптации. Наибольшее внимание в местном законотворчестве уделяется разработке программ и планов по профилактике экстремизма и коррупции.

Отметим, что одним из перспективных направлений формирования системы профилактики признают работу по законодательному оформлению и практическому квотированию рабочих мест на предприятиях и в учреждениях в целях создания условий для получения средств жизнедеятельности, профессии и разрешения проблем занятости лиц с криминальной деформацией. В Краснодарском крае, Нижегородской, Ростовской и Свердловской областях приняты решения о выделении таким лицам 3% рабочих мест в организациях с численностью персонала свыше 30 человек, установлении для таких организаций налоговых и иных льгот.

Как положительный выделяют опыт субъектов Российской Федерации, направленный на законодательное определение статуса общественных формирований правоохранительной направленности, а также привлечение граждан к охране общественного порядка. Законы об участии граждан в охране общественного порядка, о добровольных народных дружинах, о муниципальных казачьих дружинах действовали в Республике Башкортостан, Карелия, Марий Эл, Тыва, Белгородской, Волгоградской, Камчатской, Орловской, Ростовской, Сахалинской, Саратовской областях и других субъектах РФ.

На федеральном уровне вопросы профилактической деятельности регламентируются, прежде всего, такими законодательными актами, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; федеральными законами от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»; от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»; от 2 апреля 2014 г. «Об участии граждан в охране общественного порядка»; постановлением Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 216 «О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений», Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537), Концепцией общественной безопасности в Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 20 ноября 2013 г.), Государственной программой Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» от 6 марта 2013 г., Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 г.), Концепцией федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» от 27 октября 2012 г., Концепцией реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года от 30 декабря 2009 г., Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года от 14 октября 2010 г. и другими актами, ранее упоминавшимися и анализировавшимися в предшествующих главах.

С 15 января 2007 г. вступили в силу федеральные законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон „О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации“ и о признании утратившими силу отдельных положений федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации“, „О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушения правил привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности на территории Российской Федерации“». 13 июня 2012 г. утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Только за период 2008—2009 гг. был принят пакет из 6 нормативных антикоррупционных актов (Федеральный закон «О противодействии коррупции», Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Указ Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции», Национальный план противодействия коррупции, ряд постановлений Правительства РФ, в том числе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26 февраля.

2010 г. № 96 (утвердивших Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов)^[1].

В последнее время принят беспрецедентный блок законодательных актов, по-новому регулирующих в том числе сферу общественных отношений, где возникает, находит питательную среду, развивается, проявляет себя и даже становится неотъемлемым элементом данной сферы такое негативное социальное явление, как коррупция. В связи с необходимостью совершенствования государственного управления в области противодействия коррупции Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЭ внесены системные изменения сразу в 24 Федеральных закона. Никакая другая, за исключением терроризма и экстремистской деятельности, разновидность преступности сегодня не находится под столь пристальным вниманием законодателя.

В текущий период вместо предпочтения превентивно-карательным, в чем-то бескомпромиссным, мерам в борьбе с коррупцией приоритет отдан системным мерам общего предупреждения. На это было направлено содержание первого Национального плана противодействия коррупции 2008 г.^[2]. Основное его значение заключалось в том, что впервые была предпринята попытка систематизировать борьбу с коррупционными проявлениями и поставлена задача противодействия коррупции не только перед правоохранительными, но и перед всеми государственными структурами.

В последнее время стремительно идет процесс становления новых антикоррупционных стандартов поведения, т. е. единой системы запретов, ограничений и дозволений, прежде всего на государственной и муниципальной службе (п. 5 ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

С целью профилактики коррупции, снижения коррупциогенных факторов приняты и внедряются административные регламенты — официальные документы, предписывающие порядок действий (решений) органов исполнительной власти, направленный на осуществление их полномочий в процессе исполнения государственных функций по предоставлению услуг гражданам и организациям.

С недавних пор предпринимаются усилия по внедрению в практику системы мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки отечественного законодательства. В Минюсте России уже создано и действует новое структурное подразделение — Департамент законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения, на котором лежит задача проведения различных видов правового мониторинга. Законодательно оформлены и другие шаги в направлении нормативного закрепления порядка мониторинга правоприменения. Так, 20 мая 2011 г. был принят Указ Президента РФ № 657, утвердивший Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации^[3].

Тем не менее, правовой мониторинг как система наблюдения за действием законов вообще и кодифицированного уголовного акта в частности, их социальной результативностью, пока еще не создан. Отдельными экспертами, группами исследователей, в том числе различных специальностей, в настоящее время предпринимаются лишь первые попытки в этом направлении. Разрабатываются не только вопросы, связанные с организацией и проведением правового мониторинга как инновационного института государственного управления и механизма корректировки отраслевого законодательства, но и методики его обеспечения^[4].

Вопросам оценки эффективности правовых норм юридическая наука уделяла должное внимание еще с советских времен. Три десятилетия тому назад В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, В. В. Глазырин создали методологию изучения эффективности норм права, чем заложили основу для теоретической разработки данной проблемы^[5].

Непонимание предназначения инновационного института мониторинга правоприменения, его сущности и задач, некачественное владение недавно разработанными на уровне нормативно-правовых актов инструментарием и методикой, в свою очередь также не совершенной и во многом «сырой», сводят процесс оперативного мониторинга к сквозному исправлению огрехов, устранению «дефектов» и неуемному совершенствованию законодательного материала методом «умной головы» без проверки на практический результат и без оглядки на качество регулирования общественных отношений недавно принятым законом. Существенные изъяны оперативного мониторинга правоприменения объективно обусловлены недостаточностью эмпирического материал а, непродолжительностью действия закона, новой, не апробированной методикой.

С принятием подготовленного и находящегося на рассмотрении проекта закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» будет внедрен мониторинг в сфере профилактики правонарушений — система наблюдения, оценки и прогнозирования социальных факторов криминогенного характера, а также оценка эффективности деятельности субъектов профилактики правонарушений.

• [1] Рос. газета. 2010. 5 марта
• [2] Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Рос. газ. 2008. 5 авг.
• [3] См.: Рос. газ. 2011. 25 мая
• [4] В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации действует отдел мониторинга законодательства, сотрудники которого и разрабатывают данные вопросы. Авторским коллективом ученых-криминологов сектора Института государства и права РАН проводится комплексный мониторинг уголовноправовой политики России новейшего периода / Мониторинг уголовно-правовой политики Российской Федерации: Общие проблемы: монография / отв. ред. С. В. Максимов. М.: Институт государства и нрава РАН; Институт правовых и сравнительных исследований при АРПО и С. 2009
• [5] Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В. В. Эффективность правовых норм. М.: Юрид. лит., 1980