Правовая политика и особенности правового регулирования деятельности в области воздушного транспорта

Главным достоинством воздушного транспорта является то, что это самый скоростной вид транспорта, однако он имеет незначительную грузоподъемность. Правовой режим воздушных перевозок в большей части определяется международным правом. Еще Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. установила принципы сотрудничества государств в области международных полетов, перевозок грузов и пассажиров. Конвенцией была также учреждена Международная организация гражданской авиации (ИКАО). Международным правом руководствуется и ЕС.

Формирование единого европейского воздушного пространства было начато в 1978 г., когда Совет Европы выработал перечень приоритетных направлений в области воздушных сообщений: либерализация воздушных грузовых перевозок, реализация свободы экономической деятельности на воздушном транспорте, признание дипломов и иных официальных свидетельств о квалификации авиационного персонала, улучшение регионального воздушного сообщения, оказание помощи при авиационных происшествиях, гармонизация технических стандартов и норм летной годности, а также условий труда на воздушном транспорте и т. д. В дополнение к этому в 1979 г. Комиссия ЕС приняла (1-й) Меморандум о воздушном сообщении, в котором подчеркивалась важность повышения рыночных начал в организации рынка воздушных перевозок. Итоги реализации этого документа были подведены в 1984 г. во (2-м) Меморандуме «Успехи на пути претворения в жизнь общей политики в области воздушного сообщения», в котором была изложена комплексная программа развития рынка воздушного транспорта. В 1987 г. Комиссия ЕС предложила меры по ее реализации, в которых предусматривалось поддержание справедливых условий конкуренции на рынке воздушных перевозок, упорядочение тарифов на транспортные услуги и введение системы рациональной загрузки воздушного транспорта. В 1990 г. Совет ЕС принимает второй пакет мер в целях дальнейшей либерализации воздушных перевозок, а в 1993 г. им был одобрен третий пакет мер в виде пяти регламентов, которые закрепили свободное ценообразование на воздушные перевозки и полную либерализацию воздушных перевозок авиапредприятиями государств — членов ЕС с 1 апреля 1997 г. В результате возникло европейское «открытое небо». Его правовая база была дополнена актами об унификации технических требований к оборудованию и системам управления воздушным движением, гармонизации порядка аварийного оповещения и информирования об иных событиях, влияющих на безопасность полетов, правилами унификации оснований ответственности воздушных перевозчиков при авиапроисшествиях, а также мерами по ограничению критериев, допускающих картельные соглашения и картельную практику на рынке воздушных перевозок.

Новый этап в проведении политики «открытого неба» и либерализации воздушных перевозок был положен документом Европейской комиссии от 1 декабря 1999 г. «Создание единого европейского воздушного пространства». В нем воздушное пространство стран — членов ЕС объявлялось как совместный ресурс, подлежащий наиболее рациональному использованию в общих интересах. Первоочередной задачей признавалась реформа управления воздушным движением, принятие мер по повышению безопасности полетов и обеспечение взаимосогласованности деятельности военной и гражданской авиации. Европейская комиссия 30 ноября 2001 г. вносит программу действий по созданию единого европейского воздушного пространства, которая содержит перечень концептуальных мер, необходимых для его создания в Европе к 31 декабря 2004 г. В этот же период был создан специальный орган по обзору результативности работы единого европейского неба^[1]. Окончательное же решение всех вопросов, связанных с европейским «открытым небом», намечалось решить к 2010 г. Так, были приняты Директива ЕС № 255/2010 об установлении общих правил управления воздушным движением и Директива ЕС № 1070/2009, вносящие изменения в положения Директив ЕС № 549/2004, ЕС № 550/2004, ЕС № 551/2004 и ЕС № 552/2004, касающихся улучшения производительности и устойчивого развития европейской авиационной системы. Однако, как показывает практика, этот результат достигнут не был. В дальнейшем был также принят Имплементационный регламент Европейской комиссии 923/2012, устанавливающий общие правила для полетов и условия эксплуатации относительно аэронавигационных услуг и процедур, а также изменяющий Имплементационный регламент (ЕС) 1035/2011 и Регламенты (ЕС) № 1265/2007, (ЕС) 1794/2006, (ЕС) 730/2006, (ЕС) 1033/2006 и (ЕС) 255/2010. Данный Регламент направлен на установление общих правил для полетов и условий эксплуатации относительно аэронавигационных услуг и процедур, которые должны применяться к общему воздушному движению в рамках Регламента (ЕС) № 551/2004.

Он применяется, в частности, к пользователям воздушного пространства и воздушным судам, участвующим в общем воздушном движении, которые:

• а) прибывают в ЕС, отправляются из него или действуют на территории ЕС;
• б) имеют принадлежность и регистрационные знаки государства — члена ЕС и действуют в любом воздушном пространстве в той степени, в которой это не противоречит правилам страны, имеющей юрисдикцию над соответствующей территорией.

Регламент также применяется к компетентным органам государств — членов ЕС, поставщикам аэронавигационных услуг, а также к аэродромному техническому персоналу, участвующему в эксплуатации воздушного судна.

Лишь в 2016 г. в вышеназванный Регламент были внесены изменения в отношении обновления общих правил воздушных и эксплуатационных положений, касающихся услуг и процедур в области аэронавигации. В Исполнительном регламенте (ЕС) № 2016/1185 подчеркивается, что внедрение Регламента (ЕС) № 923/2012 должно быть завершено путем включения в него остальных соответствующих положений ИКАО, в частности тех, которые изложены в Приложении 10 к Чикагской конвенции, которые еще не были перенесены в закон Союза.

Основные усилия ЕС направлены на реформирование системы обслуживания воздушного движения в едином европейском воздушном пространстве. В этих целях введена единая система сертификации специализированных организаций, осуществляющих инспекторские проверки соответствующих органов, установлены единые правила их лицензирования, определена структура и порядок использования воздушного пространства в едином европейском воздушном пространстве.

В праве ЕС число источников собственно воздушного права незначительно, так как в соответствии со ст. 100 Договора о функционировании ЕС Союз не обязан издавать положения по вопросам воздушного транспорта.

Особенностью воздушного права ЕС являются правила об ответственности воздушных перевозчиков, установлении цен на авиабилеты, шумовых ограничениях к воздушным судам, посадочным полосам, унификации технических требований и административных процедур.

Огромное значение также на сегодняшний день из числа международно-правовых актов имеет Конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 г. (Монреальская конвенция). Участниками Конвенции являются США, Япония, Канада, страны ЕС и другие государства. Со вступлением в силу Конвенции в международном воздушном праве произошел качественный сдвиг в сторону унификации правового регулирования соответствующих отношений. Основными причинами принятия Конвенции явились слишком низкие по сравнению с сегодняшними социальными и экономическими стандартами пределы ответственности Варшавской системы, проблема длительных разбирательств, вредящих деловой репутации воздушного транспорта в целом, увеличение разными государствами пределов ответственности, необходимость консолидации всего имеющегося конвенционального механизма по вопросам воздушных перевозок, а также учета направлений сложившейся международной практики^[2].

Монреальская конвенция представляет собой единый правовой акт, основанный на принципе наиболее полного возмещения вреда, вобравший в себя весь накопленный опыт правового регулирования международных авиаперевозок. Руководствуясь этим принципом, Конвенция вообще не предусматривает каких-либо пределов ответственности перевозчика за смерть и телесные повреждения пассажира¹.

Ранее непосредственное правовое регулирование авиаперевозок в рамках ЕС осуществлялось на основании Регламента Совета № 2407/92 о лицензировании транспортных авиакомпаний, Регламента Совета № 2408/92 о доступе транспортных авиакомпаний Сообщества на авиалинии внутри Сообщества, Регламента Совета № 2409/92 о тарифах и ставках на авиаперевозки, а также иных правовых актов. В октябре 2008 г. все три регламента утратили силу и были заменены единым Регламентом Совета № 1008/2008 об общих правилах оказания воздушных услуг в ЕС.

Правовое регулирование выполняемых авиапредприятиями ЕС перевозок за пределы ЕС осуществляется на основании двухсторонних соглашений членов ЕС с третьими государствами, которые содержат традиционное условие о «преимущественном владении и фактическом контроле». Вместе с тем Комиссией ЕС неоднократно предпринимались попытки, направленные на изменение содержания данного условия. В частности, государствам-членам предлагалось включать в соглашения положение о том, что ввиду их правовых обязательств как членов ЕС преимущественное владение и эффективный контроль над назначаемыми ими авиапредприятиями могут осуществляться любым из государств — членов ЕС либо его гражданами и юридическими лицами^[3][4]. Положительный результат все же не был получен.

Лишь 5 ноября 2002 г. Суд ЕС признал, что включение государствами-членами в свои соглашения о воздушном сообщении с третьими государствами условия о «преимущественном владении и фактическом контроле» над назначаемыми ими авиапредприятиями является нарушением ст. Договора о функционировании ЕС.

Таким образом, было определено, что унифицированные нормы ЕС, регламентирующие порядок осуществления авиаперевозок в рамках Союза, подлежат применению и при совершении авиаперевозок по воздушным линиям, выходящим за пределы ЕС, что свидетельствует о расширении сферы действия норм ЕС. Однако попытки исподволь распространить новые правила ЕС на перевозчиков из третьих стран прямо нарушают положения Чикагской конвенции 1944 г., касающиеся равенства возможностей при осуществлении международных воздушных сообщений^[5].

Итоги Всемирной авиатранспортной конференции ИКАО 2003 г. показали, что в целом большинство стран готовы «с пониманием относиться к стремлению отдельных государств перейти к практике расширенного трансграничного владения авиаперевозчиками и контроля за их деятельностью и назначения авиаперевозчиков на основе критерия основного места деятельности при условии, что будут сохранены четкие границы компетенции и контроля в сфере регулирования безопасности полетов и авиационной безопасности». Однако проблема взаимоотношений членов ЕС с третьими странами не исчерпывается лишь положением «о преимущественном владении и фактическом контроле».

Вплоть до 2004 г. в правовой системе ЕС отсутствовали унифицированные правовые нормы, четко определяющие субъекта (либо ЕС в целом, либо страны — члены ЕС), правомочного от имени ЕС заключать договоры авиаперевозки с третьими странами. Лишь 29 апреля 2004 г. принят Регламент № 847/2004 о переговорах и имплементации соглашений между государствами-членами и третьими странами в области авиационных услуг, призванный решить проблему разграничения компетенции ЕС и государств-членов по вопросам заключения соответствующих договоров.

В целях обеспечения большей безопасности авиаперевозок ЕС приняты следующие правовые акты:

• — Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 300/2008, определяющий общие правила в сфере безопасности гражданской авиации;
• — Регламент № 785/2004 о требованиях страхования для воздушных перевозчиков и операторов воздушного флота.
• — Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 996/2010 о расследовании и предотвращении аварий и инцидентов в сфере гражданской авиации и об отмене Директивы 94/56/ЕС, направленный на повышение безопасности авиации путем обеспечения высокого уровня эффективности, скорости и качества расследований в сфере безопасности Европейской гражданской авиации, единственной целью которых является предотвращение аварий и инцидентов в будущем без возложения вины или ответственности на кого-либо, а также путем учреждения Европейской ассоциации органов по проведению расследований в сфере безопасности гражданской авиации. Он также содержит правила, касающиеся своевременного предоставления информации, связанной со всеми лицами и опасными предметами, находящимися на борту воздушного судна, с которым произошла авария. Кроме того, он направлен на повышение качества помощи, оказываемой жертвам аварий в гражданской авиации и их родственникам.

С 5 апреля 2006 г. на территории ЕС также действовала Директива № 2006/23/ЕС (которую ныне заменил Регламент № 1108/2009) о лицензии ЕС для контролеров авиаперевозок. Этот важный для воздушного права ЕС документ предусматривает механизм взаимного признания лицензий контролеров авиаперевозок и определяет общие правила относительно деятельности стажеров контролеров авиаперевозок. Следует отметить, что в настоящее время Директива № 2006/23/ЕС отменена постановлением (ЕС) № 1108/2009 Европейского парламента и Совета. Несмотря на это, положения Директивы № 2006/23/ЕС продолжают действовать до момента применения мер, упомянутых в ст. 8с (10) Регламента (ЕС) № 216/2008.

Кроме того, 30 марта 2008 г. вступило в силу соглашение о либерализации авиаперевозок между США и ЕС (Соглашение первого этапа анг. First Stage Agreement). Соглашение предусматривает, что любая европейская авиакомпания может осуществлять рейсы в любой город США, но не между ними, из любого аэропорта ЕС, а не только из своей страны, как сегодня. Авиакомпании США, в свою очередь, получили право на полеты из США в любой европейский аэропорт, а также между ними. В мае 2008 г. стартовал второй этап переговоров. Он закончился 25 мая 2010 г. подписанием Соглашения второго этапа (анг. The Second Stage Agreement). Соглашение второго этапа предусмотрело возможности для дальнейшего развития, в том числе дополнительных инвестиций и доступа к рынкам, а также укрепило основы нормативного сотрудничества в таких областях, как обеспечение безопасности, в том числе окружающей среды. Соглашение второго этапа было окончательно одобрено 24 июня 2010 г.

Эти два соглашения стали важными шагами на пути к нормализации международной авиационной промышленности. Конечной целью ЕС является создание свободного трансатлантического воздушного пространства: единого рынка авиаперевозок между ЕС и США, свободного потока инвестиций и взаимного доступа на внутренние рынки.

Европейским парламентом и Советом регулярно обновляется так называемый «черный список» авиакомпаний, которым запрещено совершать полеты в страны ЕС. В отношении России в документе указывается, что на данном этапе нет оснований для внесения изменений в список авиаперевозчиков из Российской Федерации.

И, наконец, следует упомянуть, что в рамках регионального объединения в ЕС действуют кодексы поведения в отношении автоматизированных систем бронирования. Сегодня все больше авиационных билетов сбывается с помощью современных систем, предоставляющих информацию о расписании рейсов авиаперевозчиков, свободных местах и тарифах, и с помощью которых потребители могут осуществлять бронирование авиатранспортных услуг^[6].

• [1] 16 декабря 2016 г. была создана независимая группа экспертов, назначенныхв качестве органа по обзору эффективности единого европейского неба (срок полномочий — с 1 января 2017 г. по 31 декабря 2024 г.) // URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.344.01.0092.01. ENG&toc=OJ:L:2016:344:TOC (дата обращения: 23.08.2017).
• [2] Смирнов А. Е. Монреальская конвенция: консолидация документов варшавскойсистемы и некоторые вопросы ответственности авиаперевозчика в международных грузовых перевозках // Московский журнал международного права. 2004. № 2. С. 220—221.
• [3] Остроумов Н. Н. Монреальская конвенция об унификации некоторых правилмеждународных воздушных перевозок 1999 г. и ответственность перевозчика за жизньи здоровье пассажира // Московский журнал международного права. 2004. № 4. С. 115.
• [4] Бордунов В. Д., Елисеев Б. П. О правомерности применения к российским авиаперевозчикам требований, установленных новыми правилами ЕС // Транспортное право.2005. № 1. С. 27.
• [5] Бордунов В. Д., Елисеев Б. П. О правомерности применения к российским авиаперевозчикам требований, установленных новыми правилами ЕС // Транспортное право.2005. № 1. С. 31.
• [6] Борду нов В. Д., Елисеев Б. П. Электронный билет — новая форма заключения договора международной воздушной перевозки // подготовлен для системы Консультант-Плюс. 2006.