Структура и порядок формирования органов местного самоуправления

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти. Такое конституционное положение называется принципом организационной обособленности. Конституция РФ устанавливает, что население выступает субъектом формирования органов местного самоуправления как основы демократического строя. Не ограничивая население в формах волеизъявления и организационных формах местной власти, представители органов государственной власти могут попасть в ситуацию неопределенности субъекта местного самоуправления и потери контроля над социальными и экономическими процессами в муниципальных образованиях.

Для однозначного определения статуса местной власти в настоящее время применяется вышеупомииаемый Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (см. подробнее гл. 7). В данный документ с момента его принятия уже внесено более 80 поправок, многие из которых касались структуры и порядка формирования органов местного самоуправления.

Конституционная норма о необходимости учета местных традиций и особенностей также учтена в указанном Федеральном законе. Основой территориальной организации и границей деятельности органов местного самоуправления является муниципальное образование.

Особенностью формирования органа местного самоуправления является закрепление за ним конкретного вопроса местного значения и соответствующих полномочий. Большое влияние оказывает и тип муниципального образования: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения.

Органы местного самоуправления являются основными, но не первичными субъектами местного самоуправления. Такой вывод обусловлен тем, что именно население выступает субъектом формирования органов местного самоуправления. Федеральным законодательством предусмотрено всего два способа формирования органов местного самоуправления, непосредственно на муниципальных выборах и через процедуру образования представительным органом местного самоуправления.

Структуры органов местного самоуправления (рис. 10.2) предусматривают наличие таких органов местного самоуправления, как:

• • глава муниципального образования;
• • местная администрация — исполнительно-распорядительный орган;
• • представительный орган муниципального образования (совет депутатов, городская дума и т. п.);
• • контрольно-счетная палата — муниципальный орган внешнего финансового контроля;
• • иные органы местного самоуправления.

Рис. 10.2. Структура органов местного самоуправления Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

К таким случаям относятся закрепление уставом муниципального образования:

• • формирования исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Это возможно только в муниципальных образованиях, имеющих статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения (рис. 10.3);
• • образования местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Рис. 10.3. Модель структуры органов местного самоуправления в малых сельских поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек Многообразие моделей построения органов местного самоуправления зависит от порядка формирования представительного органа местного самоуправления и комплектования должности главы муниципального образования.

В муниципальном праве при построении организационных структур используется уникальный подход к совмещению трех должностей. Так, глава муниципального образования, относящийся к выборным должностным лицам, может быть одновременно депутатом представительного органа и главой исполнительного органа (местной администрации). Такое сочетание должностей позволяет значительно экономить бюджетные средства на оплату труда и устранять конфликты между исполнительными и представительными органами в условиях законодательного отсутствия их организационного соподчинения. Также эта модель решает проблему нехватки квалифицированных управленческих кадров в сельских поселениях. Эта модель может быть представлена в двух способах комплектования должности главы муниципального образования в сельских поселениях (рис. 10.4 и 10.5).

Представленные модели формирования структур в сельских поселениях используются также и в городских поселениях. Выбор модели формирования структуры органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании определяется его уставом.

Рис. 10.4. Модель структуры органов местного самоуправления в сельских поселениях с использованием системы представительства.

Рис. 10.5. Модель структуры органов местного самоуправления в сельских поселениях с элементами прямой демократии Представительный орган муниципального образования является одним из важных звеньев системы органов местного самоуправления, и поэтому порядку его формирования законодатель уделяет большое внимание.

Самые сложные организационные структуры встречаются на уровне муниципальных районов. Одновременно с традиционными способами формирования представительного органа местного самоуправления районам — посредством прямых выборов депутатов и главы района могут использоваться модели представительства, т. е. одним из депутатов района становится глава каждого поселения, входящего в состав этого района, посредством процедуры представительства при нехватке глав для распределения всех мандатов районных депутатов, могут также делегироваться депутаты этих поселений. 11орма представительства в данном случае определяется исходя из численности населения каждого поселения.

В п. 4 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в отношении представительного органа муниципального района указано, что он:

• 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;
• 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района^[1].

Следует отметить, что федеральным законодательством установлен количественный состав депутатов в представительных органах местного самоуправления.

Так, численность депутатов представительного органа поселения и городского округа не может быть менее:

• 7 человек — при численности населения менее 1 тыс. человек;
• 10 человек — при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;
• 15 человек — при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;
• 20 человек — при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;
• 25 человек — при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;
• 35 человек — при численности населения свыше 500 тыс. человек.

В отношении района указано, что численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Для городов федерального значения установлен также свой норматив. Это связано с высокой плотностью населения в данных муниципальных образованиях. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статус главы муниципального образования также влияет на организационные связи в системе органов местного самоуправления. Следует обратить внимание на следующие нормы о позиционировании главы муниципального образования:

• 1) обычно он избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
• 2) если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, то глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации;
• 3) в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
• 4) в случае избрания представительным органом муниципального образования глава исполняет полномочия его председателя;
• 5) глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (за исключением сельских поселений);
• 6) в случае формирования представительного органа муниципального района посредством процедуры представительства от имени поселений глава исполняет полномочия председателя районного представительного органа.

Основным и встречающимся повсеместно является такой орган местного самоуправления, как местная администрация. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом в каждом муниципальном образовании. Она наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения на основании устава муниципального образования и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Методические рекомендации Ханты-Мансийского округа — Югры по типовой структуре исполнительно-распорядительного органа содержат рекомендацию о том, что, учитывая полномочия главы администрации муниципального образования как руководителя исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, в администрацию муниципального образования Ханты-Мансийского округа Югры «должны входить следующие структурные подразделения в соответствии с функциональной направленностью:

• • но вопросам бюджета, финансов и учета;
• • занимающиеся вопросами управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• • по вопросам развития экономики, транспорта, инвестиций, предпринимательской деятельности;
• • по вопросам градостроительства, жилищной сферы, коммунального хозяйства;
• • занимающиеся вопросами в области обеспечения безопасности, правопорядка;
• • по вопросам использования земли, других природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• • по вопросам образования, здравоохранения, физической культуры и спорта;
• • в полномочия которых входят вопросы культуры, сохранения местных традиций и обычаев;
• • в полномочия которых входят реализация политики управления персоналом, формирование высококвалифицированного кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;
• • осуществляющие взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, полномочия в области планирования.

Также в структуре администрации, в обязательном порядке, необходимо наличие структурных подразделений, занимающихся вопросами правовой и кадровой работы, а также организационной работой и вопросами взаимодействия со средствами массовой информации" .

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Относительно новым институтом в организационной системе местного самоуправления является контрольно-счетный орган муниципального образования. Контрольно-счетный орган образуется представительным органом муниципального образования и обычно называется «контрольно-счетная палата». Этот орган выполняет функции внешнего финансового контроля и действует на основании специального Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»^[2].

Многие городские и сельские поселения для минимизации своих затрат заключают соглашения с муниципальными районами и передают контрольные полномочия в контрольно-счетную палату муниципального района.

В целом можно отметить, что первичный выбор организационных структур местного самоуправления уже состоялся. В уставах муниципальных образований уже закреплены выбранные модели построения организационных структур. В случае изменения модели формирования органов местного самоуправления это должно быть отражено в уставе муниципального образования. Нормы о новом порядке формирования органов местного самоуправления и об изменении организационного взаимодействия вступают в силу только по окончании срока действия полномочий действующего представительного органа муниципального образования.

Проанализировав предложенные организационные модели местного самоуправления. предусмотренные федеральным законодательством, можно отметить, что законодатель пытался учесть все особенности управления системами жизнеобеспечения населения и решения вопросов местного значения. Тем не менее в 2014 г. шло обсуждение новой концепции местного самоуправления. В рамках этой концепции, рассмотренной Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации, предлагается дальнейшее расширение организационных возможностей и увеличение моделей организации систем местного самоуправления. Особо обсуждается вопрос в отношении малых сельских поселений и городских агломераций как особых территорий, требующих собственных новых структур органов местного самоуправления.

• [1] См.: Система ГАРАНТ. URL: base.garant.ni/186 367/6/#ixzz3Lo5FD2ki
• [2] См.: Систем «КонсультантПлюс». URL: base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc; base=LAW; n=150 937; fld=134; dst=100 006; rnd=0.6 410 633 937 921 375