Исполнительная и законодательная власть

Исполнительная власть

В современных демократиях исполнительная власть неразрывно связана с электоральным процессом и функционирует в жестких конституционных рамках. В этих ограничениях она может быть организована как президентская, парламентская или смешанная система, в зависимости от места и роли главы государства во властной структуре.

Функции главы государства в любой из республик исполняет президент, но лишь некоторые из них относятся к президентскому типу. В президентской системе глава государства избирается па всеобщих выборах па определенный срок, является главой исполнительной власти, обладает широким объемом полномочий, осуществляет представительские и церемониальные функции, действует автономно от парламента, но не может его распустить, так как последний также формируется, но итогам всеобщего голосования. Соответственно, специфика президентской республики — жесткая система разделения власти, устанавливающая дистанцию между исполнительной и законодательной ветвями. Президент и парламент избираются отдельно, что не позволяет им оказывать друг па друга воздействие, но вместе с тем они вынуждены выстраивать горизонтальные связи, широко использовать согласительные процедуры в процессе разработки и реализации государственной политики, в противном случае их открытое противостояние может привести к коллапсу системы. Наиболее ярко конфликтные ситуации между президентом и парламентом проявляются в случае, если глава государства представляет одну политическую партию, а парламент контролируется оппозицией. Кроме того, президент сталкивается с серьезными проблемами при взаимодействии с парламентом еще и потому, что каждый парламентарий в большей степени озабочен проблемами своего избирательного округа, а не страны в целом.

Классическим примером президентской республики остаются США, которая породила много подражаний в переходных странах. Однако это привело к появлению нового типа организации власти — президенциализму, характеризующемуся повышением роли главы исполнительной власти. Причиной, как правило, является слабая институциональная структура переходных государств. Политический лидер, несмотря на формально закрепленное разделение властей, стремится сконцентрировать всю полноту власти в своих руках, а не распределить ее между институтами. Политическая воля лидера становится важнее институциональной структуры — «сила политики и слабость институтов». В случае, если парламент оказывает сопротивление стремящемуся к полновластию президенту, конфликт может закончиться выраженными в различной форме репрессиями в адрес парламентариев.

Принципиальное отличие президентской системы от президенциалистской состоит не только в объеме полномочий главы государства, но и в том, что последние, как правило, являются многопартийными системами. Следовательно, если в США президент имеет возможность обеспечить себе поддержку Конгресса в случае получения его партией большинства мест, то в латиноамериканских странах шансы на контроль над парламентом у президента сведены к минимуму.

Г. Кокс и С. Моргенштер (2002) определили четыре возможные стратегии взаимодействия президента и парламента, если они контролируются различными партиями.

• 1. Использование в одностороннем порядке президентских указов для проведения своей политики вместо законодательных инициатив, а также наложение вето на законопроекты, принимаемые непокорным парламентом.
• 2. Использование права на законодательную инициативу, если парламент демонстрирует лояльность президенту, что превращает законодательный орган власти в инструмент проведения политики политического лидера.
• 3. Формирование коалиции с конституционно защищенным парламентом, что предполагает поиск компромисса в разработке политического курса, назначении представителей партий в правительство.
• 4. Предоставление благ, ожидаемых парламентариями, избранными от одномандатных округов. Это означает, что депутаты, пришедшие в парламент подобным образом, прежде всего ориентированы на последующее переизбрание и готовы обменять свои реальные властные полномочия по разработке политического курса на ресурсы, позволяющие им реализовать свои предвыборные обещания.

Оценивая президентскую систему, следует принять во внимание ее сильные и слабые стороны (табл. 8.1).

Таблица 8.1.

Сильные и слабые стороны президентской республики.

В парламентской системе главой государства также является президент, однако его полномочия ограничены представительскими и церемониальными функциями. Президент избирается либо непосредственно гражданами на выборах в два тура (Австрия), либо парламентом (Индия), либо особой коллегией, сформированной на основе парламента (Германия), либо является наследственным монархом. В исключительных случаях парламент может сместить президента за нарушение конституции или государственную измену. Значительную часть своих полномочий президент осуществляет по согласованию с парламентом (процедура контрасигнатуры — одновременного подписания документов президентом и членом правительства, на которого возлагается вся полнота ответственности).

Ключевые полномочия сосредоточены в руках премьер-министра, чья власть исходит от партии большинства или коалиции партий в парламенте. Он является связующим звеном между исполнительной и законодательной ветвями власти, но формально располагает меньшим объемом полномочий, чем глава государства в президентской республике. Если глава исполнительной власти в президентской системе единолично реализует свои полномочия, то позиция премьер-министра в парламентской системе определяется рядом факторов, что приводит к формированию различных типов правительств.

• 1. Кабинет — классический тип правительства, при котором решения его членами принимаются коллегиально, а премьер-министр является «первым среди равных», что обеспечивает единство правительства (Великобритания, Финляндия). Однако с расширением власти премьер-министра кабинет рискует превратиться во второстепенный орган власти, так как процесс принятия решений уходит на индивидуальный уровень, а члены кабинета вынуждены публично поддерживать решения, даже если они с ними не согласны.
• 2. Правительство премьер-министра — тип правительства, при котором премьер-министр занимает доминирующие позиции в правительстве и руководствуется принципом индивидуального, а не коллегиального принятия решений (Германия). Он определяет политику, но всем направлениям деятельности государства, расставляет политические приоритеты и ограничивает политическую свободу министров, превращая их в своих агентов.
• 3. Фрагментированное правительство — тип правительства, при котором власть рассредоточена между отдельными министрами, а не сконцентрирована в руках премьер-министра (Нидерланды, Италия). Существование такого правительства возможно при условии, что-либо министрами назначаются профессионалы в своей области, что обеспечивает их автономию, либо политические партии, формирующие правительственную коалицию, делят между собой министерские посты и изолированно осуществляют управление соответствующими сферами. Министры придерживаются стратегии невмешательства в дела друг друга, если только принимаемые ими решения негативно не сказываются на подконтрольных ведомствах. Позиция невмешательства обеспечивает единогласную поддержку правительства по всем ключевым вопросам отдельных министерств.

Независимо от политической позиции премьер-министра в правительстве, оно формируется победившей на выборах в парламент партией или коалицией. Самая устойчивая модель правительства формируется партийным большинством (Великобритания), однако это исключительная ситуация, в основном правительства формируются при участии нескольких партий, прошедших в парламент, что позволяет говорить о нескольких моделях коалиционных правительств.

• 1. Коалиция большинства — две или более партий, получивших наибольшее количество мест в парламенте, объединяются для формирования правительства (Германия, Финляндия, Нидерланды).
• 2. Коалиция меньшинства — альянс партий, не набравших большинства мест в парламенте (Бельгия с 1980;х гг.). Как правило, небольшие партии получают возможность сформировать коалиции, если они занимают центристские идеологические позиции, разделяя таким образом крупные партии, занимающие правую и левую стороны спектра, которые, в свою очередь, объединиться не могут из-за разницы в политических взглядах.

Нередко партии, предвидя необходимость формирования коалиции в будущем правительстве, заключают предвыборные коалиции, объявляют избирателям свою готовность совместно определять политический курс страны в случае победы. Однако даже в этом случае им может оказаться недостаточно поддержки избирателей для получения большинства, что заставляет партии вести межпартийный торг в межвыборный период или после завершения избирательной кампании, что обеспечивает широкие альтернативы по формированию правительства (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Формирование правительства в парламентской системе На рис. 2.1 наглядно отражена вся сложность формирования правительства в парламентской системе при условии действия пропорциональной избирательной системы. Избиратели нередко лишаются возможности устанавливать его состав, который в итоге определяется за закрытыми дверями путем межпартийных переговоров и торга. Самое парадоксальное, что при этом не исключена ситуация, при которой партии, не получившие убедительной поддержки избирателей на выборах, добиваются вступления в правящую коалицию. Поэтому неудивительно, что существует мнение о нежизнеспособности коалиционных правительств, и тому есть убедительные подтверждения, когда продолжительность деятельности правительства измерялась месяцами. Например, во Франции в период с 1945 по 1958 гг. правительства удержались у власти в среднем пять месяцев, в Италии в период между 1948 и 1989 гг. — восемь месяцев. Однако в большинстве европейских стран ситуация более стабильна, и правительственные коалиции находятся у власти несколько лет, придерживаясь принципа сохранения политической стабильности (табл. 8.2 и 8.3). А в таких странах, как Нидерланды, Франция и Австрия, законодательно предусмотрена норма, требующая назначения новых выборов в случае распада коалиции, что резко повышает мотивацию для сотрудничества.

Таблица 8.2.

Мажоритарные и миноритарные правительства в странах Европы (1945—2007).

Окончание табл. 8.2.

Источник: Strom К., Muller W. С., Bergman Т. Cabinets and Coalition Bargaining: the Democratic Life Cycle in Western Europe. Oxford: Oxford University Press, 2007.

Таблица 83.

Однопартийные и коалиционные правительства в странах Европы (1945—2007).

Окончание табл. 83.

Источник: Strom К. Muller W. С., Bergman Т. Cabinets and Coalition Bargaining: the Democratic Life Cycle in Western Europe. Oxford: Oxford University Press, 2007.

Смешанная система объединяет избираемого президента, премьер-министра и ответственное перед парламентом правительство. Для нее характерен дуализм исполнительной власти, при котором президент отвечает за решение политических вопросов на национальной и международной арене, а премьер-министр — за решение повседневных задач на национальном уровне. Однако разделение полномочий не является препятствием на пути возможных конфликтов между главами государства и правительства. Классическим примером смешанной республики является Франция, где нередко возникает проблема сосуществования президента и премьер-министра. Соотношение реальных полномочий между ними напрямую связано с их партийной принадлежностью. В случае если премьер-министр принадлежит к партии, лидером которой является президент, фигура премьера становится формальной и президент приобретает максимальный политический вес, самостоятельно действуя в правительственных вопросах. В противоположной ситуации реальные полномочия резко сокращаются, и премьер получает возможность ограничивать влияние президента на правительственные вопросы.

Для полноты картины необходимо упомянуть наряду с рассмотренными системами организации исполнительной власти модель директората, действующую, например, в Израиле и Швейцарии.

В Швейцарии каждый из семи членов правительства избирается парламентом, президент является главой государства и правительства, как в США. Иов силу религиозного и лингвистического разнообразия страны, требующего коллективного принятия решений, члены правительства поочередно принимают на себя обязанности президента. В Израиле в период с 1996 по 2003 г. премьерминистр избирался на прямых всеобщих выборах, формировал правительство при условии получения вотума доверия со стороны парламента. И несмотря на то, что премьер-министр подотчетен парламенту, в случае вынесения ему вотума недоверия парламент распускается и назначаются выборы и в парламент, и на пост премьер-министра.

Итак, сравнение трех систем организации исполнительной власти позволяет увидеть следующую картину (табл. 8.4 и 8.5). Очевидно, что они отвечают принципам демократического правления, однако в различных социальных и политических условиях будут раскрываться как их преимущества, так и ограничения, т. е. они могут содействовать политическому успеху в одних странах и вести к неэффективности управления в других.

Таблица 84.

Сравнительный анализ форм организации исполнительной власти.

Окончание табл. 8.4.

Таблица 8.5.

Формы организации исполнительной власти: за и против.

Окончание табл. 85.