Бюрократия как важнейшая составляющая системы управления

В последние десятилетия наблюдается все более четко проявляющаяся тенденция к расширению сфер общественной жизни, охватываемых системой государственного управления.

Постоянно растут ее задачи и функции по решению стоящих перед обществом проблем. Одним из последствий этих и других связанных с ними процессов и тенденций стало новое образование анонимной власти в лице бюрократии. Более того, нередко сам государственный аппарат стал отождествляться с «бюрократией» или «бюрократизацией» .

Огромный административный аппарат, созданный для решения сложных проблем современной жизни, постепенно завоевал определенную автономию от законодательной и судебной ветвей и нередко оказывается в состоянии самостоятельно формулировать и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах общественной жизни. Хотя правительство юридически считается высшим органом управляющей системы, одновременно во многих странах оно приобрело широкие полномочия сугубо политического характера. У него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламент.

Более того, последовательное развитие событий в этой области привело к тому, что возникло совершенно новое образование анонимной власти — современное бюрократическое государство. Его монополия над средствами контроля, над обществом и гражданами усиливается с помощью системы сбора налогов, принятия и реализации решений по тем или иным вопросам, касающимся жизненно важных интересов людей, проведения в жизнь законов и нормативно-правовых актов, принятых высшими органами государственной власти, и т. д.

Несмотря на все негативные ассоциации, возникающие при слове «бюрократия», она превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. М. Вебер рассматривал бюрократию как систему административного управления, характеризующуюся следующими признаками: иерархия соподчиненности и ответственности; безличность, т. е. выполнение функций в соответствии с четко фиксированными правилами; постоянство, в соответствии с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии доминантного места и продвижения по службе; профессионализм. Конечно, не все могут согласиться с такой оценкой, но эти и подобные им признаки отражают сущность бюрократии.

Разумеется, любое государство или государственное образование, заслуживающее этого названия, немыслимо без категории служащих и чиновников, обеспечивающих его повседневное функционирование. Современный аппарат государственного управления невозможно представить без четких рационально разработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики, что тесно ассоциируется с бюрократией.

Особенность современного аппарата государственного управления состоит в том, что он носит постоянный характер. В отличие от высших органов государственной власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, служащие государственного аппарата не зависят от этих колебаний и перестановок на вершине государственной машины. Будучи инструментом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжает делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента, досрочных выборов и т. д.

В отличие от глав правительств, министров и администраторов высшего звена, которые, как правило, приходят и уходят, основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного управления. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и влиятельной силой, подчас независимой от подлежащих периодической смене правительства и выборных органов власти.

Важными атрибутами бюрократии, узаконивающими ее власть и влияние, являются специальные профессиональные знания, опыт в соответствующих областях административно-государственного управления, полученные в процессе учебы и работы. Чиновник, занимающий тот или иной пост в аппарате управления, является экспертом определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится, так сказать, в положении дилетанта.

Более того, в процессе выполнения своих обязанностей чиновник накапливает большой объем конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции. Этому же способствуют так называемые «кодексы бюрократии», согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности.

В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных органов получить соответствующую информацию. Наблюдается тенденция к размыванию линий разграничения между чисто бюрократическими, исполнительскими и политическими функциями. Обращают на себя внимание также все более отчетливо проявляющиеся признаки политизации чиновников высшего уровня. Эта тенденция особенно характерна для современных социальных и политических реальностей Российской Федерации.

В результате бюрократический аппарат приобретает все более возрастающую независимость от избранных народом политических руководителей. В результате бюрократизм во всевозрастающей степени пронизывает выборные демократические институты, отвоевывая у них одну позицию за другой.