Государственное управление как наука

В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• • исторические этапы развития теории государственного управления;
• • характерные черты основных теоретических моделей государственного управления, их методологические истоки и практические имплементации;

уметь

• • системно подходить к описанию теоретических конструкций государственного и муниципального управления;
• • применять различные теоретические модели к проведению независимого исследования проблем государственного управления;

владеть

• навыками сравнительного исследования основных теоретических моделей государственного и муниципального управления.

Этапы развития науки государственного управления

Наука государственного управления базируется как на общих теориях управления (организации, мотивации, принятия решений), так и на специфических концепциях (бюрократии, НГУ, сетевой концепции государственного управления и др.).

Несмотря на достаточно глубокие и многоплановые теоретические исследования, существующие сегодня в области государственного управления, его исторический путь начался относительно недавно. Нередко изучение истории науки государственного управления начинают с работ авторов Античности, Средневековья и Нового времени, в которых можно найти немало интересных идей о государственной власти, аппарате управления и лидерстве. Однако выделение государственного управления как особого предмета изучения имеет не очень длительную историю.

Развитие науки государственного управления за рубежом

Предтечей теории государственного управления обычно называют научное направление, появившееся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т. е. цикл административных и экономических дисциплин. Kameralien происходит от позднелат. camera, т. е. казна. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы, в первую очередь способы быстрого и устойчивого наполнения государственной казны. Учение камералистов обосновывало строго функциональный принцип управления и поднимало роль коллегиальных органов, стремясь уравновесить влияние монархического централизма. Идеи камерализма включали четкую регламентацию деятельности государственных учреждений, специализацию труда и фиксированные размеры жалования.

В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр изучения которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают 28-го президента этой страны В. Вильсона.

Вудро Вильсон дал обоснование государственного управления как самостоятельной научной дисциплины. Он считал, что предметом изучения науки о государственном управлении должны быть не только проблемы персонала государственных учреждений, о чем говорили многие реформаторы того времени, но также и органы управления в целом. Реформаторское движение этого периода, которое добилось принятия первого закона, создавшего правовую основу трансформации федеральной государственной службы (Закон «Об управлении гражданской службой и совершенствовании ее деятельности» (Акт Пендлтона) 1883 г.), видело сущность реформы лишь в назначении на государственную должность, но заслугам (merit system). Вильсон стремился продвинуть развитие государственного управления на шаг вперед посредством изучения «организации и методов работы правительственных учреждений» .

В своей небольшой работе, ставшей классической, " Наука государственного управления" (1887 г.) В. Вильсон постулировал наличие существенного различия между политикой и государственным управлением и подчеркивал необходимость систематического изучения правительственных учреждений и методов работы занятых там людей как профессионального аппарата управления, независимо от влияния временно выбранных на свои должности политиков. По его мнению, смена политического руководства не должна влиять на деятельность профессионального административного аппарата. Науке следует помогать государственной администрации выполнять свою задачу, в качестве которой постулировалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, избранных народом. Вильсон считал, что предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами ресурсов.

Вильсон ясно продемонстрировал необходимость перехода от приоритета исследований конституционного законодательства, что в Европе начала XX столетия было несомненным, к освоению проблематики менеджмента с учетом специфики функционирования государственных институтов. Он отмечал, что «становится все труднее и труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать». А спустя десятилетия автор первого учебника, но государственному управлению Леонард Уайт писал, что «изучение государственного управления должно начинаться с постижения основ менеджмента, а не основ права» .

Кроме того, В. Вильсон считается одним из основоположников разделения политики и государственного управления, или «политико-административной дихотомии». Развитие идеи политико-административной дихотомии нашло отражение в работе Франка Гуднау «Политика и государственное управление» (1900 г.). По мнению Гуднау, две отдельные функции правительства можно определить соответственно как функцию политики и функцию администрации. Первая связана с выработкой политического курса. Вторая — с претворением в жизнь этого политического курса: «существуют две четко очерченные функции правительства, и что их дифференциация (хотя и не окончательная) приводит к разграничению правительственных органов в рамках формальной системы государственного управления. Эти две функции государственного управления для удобства могут называться соответственно „политика“ (politics) и „управление“ (administration). Политика должна иметь дело с системой политических мер или выражением воли государства. Управление должно заниматься исполнением этих политических мер»^[1]. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, обеспечивает исполнимость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмешиваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политическими лидерами. Последние осуществляют контроль исполнения своих решений.

Разграничение политики и государственного управления с позиций теории бюрократии представлено в работах немецкого социолога Макса Вебера. Вебер считал идеальным государственное управление, построенное на жестких принципах бюрократической иерархии. Задача государственных служащих — применять общие управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании подлинной профессией чиновника не должна быть политика, так как он должен управлять беспристрастно, точно и добросовестно выполняя приказы политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть — стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов.

Тревогу у Вебера вызывало господство бюрократии, при котором осуществление политики правительства заменяется вопросами собственного выживания бюрократии. Чтобы не допустить этого, он разработал ряд механизмов для ограничения власти чиновников. По его мнению, такими инструментами являются правовые нормы, эффективно работающий парламент и, самое главное, политические лидеры, возглавляющие административные органы.

В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. Прежде всего они очертили круг наиболее существенных тем, которые составили основу предмета теории государственного управления и его изучения на долгие годы вперед. В их работах были разработаны следующие основополагающие идеи:

— изучение государственного управления с научных позиций является центральной задачей для реформирования государства;

государственный аппарат должен состоять из специально подготовленных, профессиональных служащих и быть вне политики;

— организационная иерархия — необходимое условие управленческой эффективности.

Упомянутые выше авторы подходили к предмету изучения государственного управления, отталкиваясь от эффективности как его конечной цели и абстрагируясь от нормативных, т. е. ценностных аспектов в деятельности чиновников. Они ратовали за сильное государство с мощным административным аппаратом, задача которого в точном и минимальном по затратам выполнении публично сформулированных целей. Подотчетность понималась как лояльность служащих своим политическим начальникам, регулярно избираемых населением. Соответственно, гражданская служба должна быть изолирована от социальных конфликтов для предотвращения подчинения ее политическим партиям или воздействия на нее групп интересов. Социальную представительность и независимость такого чиновничества должен был гарантировать заложенный в основу его комплектования принцип заслуг. Такой подход держал в поле зрения качество государственного управления, игнорируя его властный потенциал. Формула решения проблемы разграничения политики и управления звучала так: «Пусть менеджеры управляют, а политики правят» .

Свое дальнейшее развитие эти идеи получили в трудах классической школы и школы человеческих отношений, представлявших направление " научный менеджмент", которое преобладало в первой трети XX в., когда исследования, но теории управления переживали бурный рост. В этот период, в 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый Институт исследований государственного управления (Institute of Government Research). Целью этой исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к деятельности правительства. Аналогичные исследовательские центры стали появляться в 1920—1930;е гг. в Европе.

Для «научного менеджмента» организация и контроль стали основной проблемой государственного управления. Научный менеджмент постулировал, что эффективной производственной системой являлась та, в которой менеджеры контролировали производство во всех его частностях посредством иерархических структур руководства. Согласно научному менеджменту производственная и административная системы создавались и управлялись специалистами, которые работали в отделах, ответственных за кадры, бухгалтерский учет, контроль, производство, технологии, проектирование и заказы.

Для «научного менеджмента» индустриальная сфера была основным источником осознания главных составляющих модели эффективного государственного управления. К ним относили четкое распределение ролей и обязанностей, централизованное рассмотрение бюджета, централизованные закупки, программирование работы, системы отчета и методы анализа. Разделение труда, степень контроля, структурная иерархия и последовательность исполнения приказа, система отчетности, внутриведомственная организация, разработка должностных инструкций стали основными проблемами для ученых в области государственного управления.

Классическая школа (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Гулик) базировалась на идеях научного менеджмента и утверждала, что система государственного управления — это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Функциональный подход к исследованию управления был широко представлен не только в науке. Эта модель рассматривалась как наиболее эффективная и в практической деятельности государственных организаций в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Теоретики «классической школы» считали, что подготовка государственных служащих и менеджеров коммерческих предприятий должна быть однотипной.

Школа человеческих отношений, или неоклассическая (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), возникла в 1930;е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективной организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом. Приверженцы этой школы в ряде экспериментов добились повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Методы школы человеческих отношений в отличие от оперативного и стратегического управления пригодны прежде всего в управлении персоналом.

После Второй мировой войны начали развиваться идеи, которые подорвали господствующие до этого подходы научного менеджмента к государственному управлению. Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является приоритетной для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между административным аппаратом и политическими акторами, включенными в процессы функционирования демократических процедур. Данный период, продолжавшийся до конца 1960;х гг. и названный периодом критической самооценки, представлен теоретическими работами Г. Саймона, Ч. Линдблома, Г. Аллисона.

Герберт Саймон в своей основополагающей работе " Administrative Behavior" методологически обосновал идею решающей роли процесса принятия решений в государственной администрации по сравнению с поиском наилучшей организационной структуры, что считалось наиболее значимым ранее. Саймон предложил модель «управленческого человека», вынужденно упрощающего ситуацию в процессе принятия решения. Возникает ситуация «ограниченной рациональности», а задача администрации заключается в создании организационных условий, способных рационализировать процесс принятия индивидуального решения^[2].

Позднее Чарльз Липдблом в статье «Наука „доведение-дел — кое-как-доконца“» (1959 г.), подверг критике рациональные модели принятия решений в управлении. Вместо этого он рассматривал процесс разработки стратегии в зависимости от частных решений, которые должны быть приняты в согласованности с краткосрочными политическими факторами. Идеи Линдблома в дальнейшем получили свое развитие в работах Г. Аллисона, попытавшегося создать инструменты концептуального анализа процесса созревания и разрешения острого межгосударственного конфликта (кубинский ракетный кризис между США и СССР 1962 г.) на примере деятельности военных и дипломатических структур этих двух государств.

В ставшей классической работе Грэма Аллисона «Сущность решения» ^[3] показал модели, являющиеся примером использования ситуационного анализа при изучении государственных решений. Он исследовал три альтернативные модели, объясняющие характер процесса принятия решений во время кризиса, убедительно демонстрируя многообразие взаимодействия политических и административных механизмов формирования государственной стратегии, создающее разрыв между внешними и латентными институтами государственного управления.

В это время вместо изучения организаций (бюрократии) на первый план вышли эмпирические замеры поведения индивидов то в качестве избирателей, то в качестве государственных служащих. И в политической, и в управленческой науке господствовал бихевиоризм. В центре внимания была задача объяснить реальное функционирование административных служб с помощью анализа поведения работающих в них индивидов и групп. Если школа человеческих отношений концентрировалась на методах налаживания межличностных взаимоотношений, то бихевиоральный подход стремился помочь государственным служащим осознать свои собственные возможности в государственных структурах. Стали широко использоваться статистические методы, что было внове для большинства государственных служащих.

В 1970—1980;с гг. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие разочарования, связанные с целым рядом провалов государственной политики во многих странах. Как следствие, были начаты радикальные реформы государственной и муниципальной службы практически во всех развитых странах, часто без какого-либо серьезного теоретического обоснования. В этот период усилился процесс политизации системы государственного управления. Во второй половине 1990;х гг. возобновилась дискуссия по поводу «классических вопросов» теории государственного и муниципального управления: противоречий между централизацией и децентрализацией, подотчетностью и эффективностью, стабильностью и реформами.

Важным дополнительным стимулом к дискуссиям явились процессы преобразований, происходившие в постсоциалистических государствах Европы и бывшего СССР. В начале переходного периода в этих странах в основном наблюдалось пренебрежение реформами государственного управления. Частично это объяснялось преобладанием радикально либеральных взглядов на рыночную экономику как панацею от всех бед в самом начале переходного периода, частично — отрицательной реакцией на само понятие «государство» в новообразованных демократиях Восточной Европы и в России. В этих странах произошли большие изменения в системах государственной власти. Прямой политический контроль со стороны правящей партии над государственным аппаратом, что было типично для советского режима, был разрушен, и в рядах управленческого аппарата шла интенсивная смена кадров, поскольку многие высокопоставленные чиновники переходили на более выгодную работу в нарождающемся частном секторе. Отношения государства с экономическими субъектами были также поставлены на другую основу, они перестали носить приказной характер, начались поиски форм партнерства.

В конце прошлого века появилась и стала интенсивно развиваться концепция нового государственного управления (New Public Management). Именно благодаря этой концепции в практике государственного и муниципального управления появился такой инструмент как стратегическое планирование, основанный на развитии разнообразных форм ГЧП и государственных программ. Во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства в экономическом и социальном развитии определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует согласованную политику, направленную на повышение качества и уровня жизни. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту означает уход от традиционного организационного подхода в сторону изучения реальных процессов управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы (как общенациональные, так и местные).

Отсюда значимость, особенно в переходных социальных системах, как в современной России, проблемы инновационного управления, ориентированного на результат, изучаемые во многих их аспектах современной теорией государственного управления. Измерение результативности необходимо для инициирования улучшений, так же как рыночный механизм, делает это в частном секторе. По своей природе государственные организации являются монополистами, и измерение результативности предоставляет инструмент для квазиконкуренции. Это дает возможность для сравнения и оценки деятельности и, следовательно, ведет к бюджетированию, основанному на результатах.

Подход ИГУ к государству исходит из существенных признаков его подобия крупным корпорациям. У государства есть бюджет, доходы, расходы и даже своего рода акционеры — граждане, являющиеся одновременно и его клиентами. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений были максимально дешевы и доступны. В соответствии с этим подходом государство, подобно крупной корпорации, должно стремиться, прежде всего, к удовлетворению интересов своих «акционеров», к повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качества оказываемых населению услуг. Речь, таким образом, идет о смене стиля государственной деятельности в направлении укрепления ее предпринимательских начал^[4].

До последней трети прошлого века широко распространенным было этатистское представление о государственном управлении, отводившее центральное место при разработке политического курса государству, т. е. публичным политикам, и акцентировавшее внимание прежде всего на инструментах распоряжений и контроле исполнения. Согласно современному подходу к государственному управлению формирование политического курса характеризуется договорными отношениями. При таком подходе утверждается важность политических институтов, возросшее значение принципа доверия к политическому курсу.

Доверие государства, граждан и бизнеса как ключевой элемент современного функционирования властно-управленческих отношений было использовано при разработке концепции руководства (governance), которая рассматривается как дальнейшее развитие идей IIГУ, позволяющее соединить политическую подотчетность концепции политико-административной дихотомии и эффективность менеджеризма.

Руководство понимается как система кооперации государственных, общественных, частных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Понятие «руководство» оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооперативных отношений, а не обычного администрирования. При этом именно государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не традиционно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности. В противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, концепция Руководства предлагает новый тип управления, основой которого являются сетевые структуры взаимодействия государственных, частных и общественных организаций.

• [1] Классики теории государственного управления. С. 43—44.
• [2] См.: Simon Н. A. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization. New York: Free Press. 1945.
• [3] Allison G. T. Essence of Decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little, Brown and Company, 1971.
• [4] См.: Osborn D. Gaebler Т. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York, 1992.