Бюджетный федерализм. 
Основы государственного и муниципального управления

Межбюджетные взаимодействия в процессе решения проблем регионального управления в концентрированном виде представлены принципом бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства. Центральные, региональные и местные органы власти как в федеративном, так и унитарном государстве имеют свои бюджеты и действуют в рамках собственных бюджетных полномочий. Бюджетным федерализмом называется автономное функционирование и взаимоотношения бюджетов отдельных уровней государственного управления на основе зафиксированных в законе нормах и принципах.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность региональных органов управления как в определении источников доходов, так и в распределении расходов, направленных на удовлетворение локализованных потребностей жителей данного региона. Конечно, государство выделяет регионам средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливает пути их использования. Однако это еще нельзя считать бюджетным федерализмом в полном смысле. Последний включает децентрализованное принятия бюджетных решений, относящихся к ресурсам, выгоды от использования которых в основном локализуются на данной территории. Наряду с выгодами происходит территориальная локализация издержек, когда жители региона ответственны за преимущественное финансирование поставки локальных общественных благ. Таким образом, бюджет напоминает слоеный пирог, три основных уровня (слоя) которого соответствуют характерным особенностям доходов и расходов федеральных, региональных и местных органов управления. Эти особенности вытекают из трех главных экономических функций органов государственного управления — макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства общественных товаров и услуг. Функции стабилизации относятся к сфере деятельности центрального правительства. Перераспределительная функция в определенной степени выполняется на региональном уровне, однако и в осуществлении этой функции доминируют федеральные органы управления, поскольку основные гарантии (право на социальное обеспечение, бесплатную медицинскую помощь и образование) определяются централизованно и находят свое выражение в федеральном законодательстве. Наибольшую степень децентрализации имеет функция производства общественных товаров и услуг, так как позволяет в наибольшей степени учесть местные потребности и использовать локальные трудовые и природные ресурсы.

Мнение специалиста.

" В России сложилась высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация доходов. При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования перегружены расходными обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством. Это вынуждает поддерживать обширную систему межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. При этом она чрезмерно детализована (около 90 видов межбюджетных субсидий и более 20 видов субвенций). Подобные трансферты составляют значительную (нередко главенствующую) долю доходов субфедеральных бюджетов, и нередко формируют иждивенческие настроения у органов власти на региональном и муниципальном уровнях.

Все это приводит к неэффективности применяемых инструментов региональной политики и снижает эффективность управления в целом"^[1].

В структуре расходов федерального бюджета наибольший удельный вес занимают расходы на оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий, внешнеэкономическую деятельность, погашение и обслуживание государственного долга, а в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, потребности какого территориального масштаба обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов, — из федерального бюджета.

Финансовое обеспечение выполняемых территориальными органами государственного управления функций определяется тремя основными типами доходов. Во-первых, это налоги, самостоятельно устанавливаемые и собираемые территориальными органами. Налоговыми источниками федерального бюджета являются подоходные налоги на физических и юридических лиц, а также акцизные и таможенные сборы. Региональные и местные бюджеты формируются в основном за счет налогов на товары и услуги, имущество физических и юридических лиц, земельные участки и природные ресурсы;

Во-вторых, долевые отчисления в бюджет территорий от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Например, в России существенную роль в формировании бюджетов субъектов РФ играют отчисления от НДС. Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут получать долевые отчисления от источников, формирующих доходы субъектов РФ.

В-третьих, это поступающие в нижнее звено бюджетной системы из верхнего звена различного рода трансферты (субсидии, дотации), представляющие собой формы помощи в покрытии расходов. Величина трансфертов как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого ранга. Чем выше доля трансфертных поступлений в расходах территорий, тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов на своей территории. Более высокий уровень трансфертов характерен для стран, сохраняющих традиции сильного централизованного государства, в политике которого доминирует задача выравнивания различий в развитии территорий, повсеместного достижения стандартного уровня удовлетворения потребностей населения в государственных услугах, а использованию децентрализованных форм, отдающих приоритет удовлетворению локальных потребностей, придается меньшее значение. Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территорий в разработке и реализации бюджетной политики, учитывающей особенности конкретной территории, поэтому при прочих равных условиях желательно, чтобы их доля была невысокой.

• [1] Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года. М.: Ин-т географии. 2011. URL: igras.ru (дата обращения: 11.11.2014).