Процесс принятия управленческих решений

В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• • стадии и факторы процесса принятия решения в сфере публичного управления;
• • основные теоретические модели, используемые при изучении управленческих решений;
• • основные инструменты аналитического обеспечения решения;

уметь

• • провести анализ политической осуществимости управленческого решения;
• • определить параметры качества управленческих решений и осуществления административных процессов, выявлять отклонения и принимать корректирующие меры;

владеть

• • навыками обоснования приоритетов управленческих решений;
• • способностью к анализу альтернатив решений на основе выбранных критериев.

Содержание и стадии процесса принятия решений

Информация и ценности в принятии решений

Принятие государственных решений является важнейшей составной частью системы государственного управления. Это универсальный процесс и форма целенаправленной деятельности любого общественного актора. Не всякое решение управленческое, а лишь такое, которое а) является результатом выбора между несколькими альтернативами; б) воспринимается людьми как обязательное для исполнения. Итак, государственное решение — это выбор и обоснование определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественных целей.

Государственные решения имеют следующие особенности:

их субъектом является государственный орган или должностное лицо;

• — объектом — нижестоящие органы, общественные, политические объединения, экономические акторы и др. действующие субъекты общественных отношений;
• — публичность, проявляемая в наличии социальных адресатов как потребителей данных решений;
• — выполнение обеспечивается властными полномочиями их субъектов.

На принятие государственных решений воздействуют многие факторы:

• — законодательная база государства;
• — теневое влияние;
• — характерные для данного общества социокультурные традиции;
• — ценности правящего режима;
• — стереотипы, интересы отдельных корпораций, ведомств, организаций, групп давления, даже отдельных индивидов, задействованных в процессе принятия государственного решения.

Государственные решение принимаются в условиях полиструктурности публичного управления. Это ставит задачу согласованного выполнения своих функций всеми звеньями политического механизма, означающее достижение требуемого баланса интересов вовлеченных в данный процесс акторов. Формирование государственной политики в этом понимании включает:

умение выделить приоритеты;

• — заинтересовать ключевых акторов в политике изменений;
• — налаженный процесс консультаций (организовать обратные связи);
• — организованная постоянная профессиональная оценка и экспертиза правительственных решений (ОРВ);
• — создание механизмов коррекции уже принятых управленческих решений из-за возможных и даже неизбежных ошибок лиц, принимающих решения.

В большинстве случаев нет единственного решения, которое определяет конкретное управленческое действие. Решения принимаются на каждом иерархическом уровне как в крупной организации, так и тем более на региональном или общенациональном уровнях. Задача, стоящая перед управленческим обеспечением государственной политики, состоит в том, что управленцы должны хорошо понимать содержание этой политики и свою собственную роль в ее осуществлении. Процесс принятия решений — это квинтэссенция управленческого действия. Как отмечал Г. Саймон, без решения нет управленческого действия^[1].

В рамках этой полиструктуриости государственные решения можно разделить на политические и административные. Первые из них являются концентрированным выражением курса политического руководства, осуществляющего действия, реализующие интересы определенных социальных групп. Вторые представляют собой акты управленческих действий, регулирующие функционирование отдельных видов социальной, экономической, культурной жизни людей и текущей деятельности отдельных государственных организаций. В качестве примеров политических решений можно привести государственные программы, стратегии, законодательные акты, кадровые назначения высших чиновников. Примерами административных решений выступают приказы и распоряжения министерств и ведомств, акты региональных администраций.

ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ Бывший министр экономического развития и торговли РФ Г. Греф следующим образом характеризовал попытку реформировать процесс принятия решений в правительстве РФ: «В результате административной реформы ответственность была передана министрам, а полномочия оставили на уровне правительства и его аппарата. В результате любое решение, которое министр считает целесообразным провести, ему нужно было согласовать с огромным количеством ведомств, чтобы внести в аппарат правительства. Потом это решение могло выйти в таком виде, что министр его и не узнавал. Все решалось пробивной силой людей, заинтересованных в соответствующем решении. Фактически каждый вопрос требовал проталкивания через структуру правительства. Но скорость решения является критически важным параметром и иногда правильное решение, принятое с опозданием, уже нерационально»^[2].

Процесс принятия управленческих решений является предметом изучения большого количества разных концепций. Каждая из этих концепций, как правило, включает дескриптивные элементы: конкретизация того, как процесс принятия решений обычно происходит; и нормативные элементы — указание на то, как процесс принятия решений должен происходить. В совокупности данные концептуальные подходы показывают полезные инструменты, используемые в процессе принятия решений, и обращают внимание на фундаментальные проблемы, которые должна решать теория. В литературе выделяется две фундаментальные проблемы, с которыми сталкивается каждый концептуальный подход к управленческому решению^[3].

Во-первых, ключевой вопрос для понимания процесса принятия решений: какую информацию используют лица, принимающие решения, в своих суждениях? Информация — это основной источник, базисное «сырье» решений, которое собирается, обрабатывается, и в соответствии с которым выстраивается последовательность этапов процесса принятия решений. Информация включает широкий спектр источников: обыденное знание, персональный опыт, также как и экспертное знание могут быть драйвами большого количества разнообразных решений. Необходимо отметить, что хотя значение полезной информации для принятия решений трудно переоценить, но, во-первых, часто источники нужной информации ограничены, и, во-вторых, специализированная информация является фактором экспертной власти, которую трудно контролировать. І Іозтому информация как основа решений, в свою очередь, ставит два критических вопроса: кто обладает необходимой информацией, и как она интерпретируется? Актуальность такого рода вопросов повышается в условиях иерархических структур и в рамках одного ведомства, и в рамках всего государства. На практике иерархии приводят к большому разрыву в понимании осуществляемых действий между правящей верхушкой и простыми исполнителями. Перегруженность информацией лиц, принимающих решения, не дает возможности провести аналитику па должном уровне, ослабляет стратегию государственного управления, что является одной из причин принятия неэффективных решений, а следствие неисполнение их на низшем уровне.

Во-вторых, кроме источников и характера информации, содержание любых решений определяется не менее важным параметром, а именно политическими ценностями. Выяснение положенных в основу решений ценностей позволяют понять их политический формат. Комплексность общественных проблем и избыток разнообразной информации заставляют лиц, принимающих решения, упрощать контекст, влияющий на формирование решений. Это неизбежное упрощение (форматирование) является продуктом политических ценностей. Более того, для выполнения решений необходимо добиться нужной поддержки заинтересованных групп, и ограничить возможности тех, кто выступает против принимаемого решения. Любой процесс, включающий некоторую совокупность вопросов (политическую повестку дня), оценивает вероятность различных результатов и особенно весы преференций для этих результатов, что основано на ценностях.

Ценности обеспечивают политическую поддержку решения (политическую волю), необходимую для управленческих решений, что может быть получено от парламента, высоких кабинетов исполнительной власти, заинтересованных групп. Вместе с тем ценности как ключевой фактор процесса принятия государственных решений непосредственно связаны с популизмом, в чем таится опасность. Добившись поддержки решений с помощью определенных лозунгов, лица, принимающие решения, становятся их заложниками. Наряду с этим ситуация, в связи с которой принимались популистские решения, может быстро измениться, нужны новые подходы, однако лица, принимающие решения, остаются связанными со старыми позициями, изменить которые из-за боязни потерять поддержку широких масс они не в состоянии.

• [1] См.: Саймон Г. А. Рациональность как процесс и продукт мышления // THESIS. 1993. Т. 1. Вып. 3. С. 24.
• [2] Иваптер А., Рубченко М. Незавершенная миссия: интервью с Г. Грефом // Эксперт, 2007. № 39.
• [3] См.: Kettl D. F. The Politics of the Administrative Process. P. 318.