Структура и институты государственного и муниципального управления

З СТРУКТУРА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• • структуру межи внутриорганизационных отношений государственного управления России;
• • основные отличия функций федеральных министерств, служб, агентств;
• • основные модели управления по результатам;

уметь

• • оценить обоснованность организационной структуры ОИВ;
• • выделить критерии качества деятельности ОИВ на федеральном и региональном уровнях;
• • использовать аналитические навыки определения структуры и содержания функций органов государственного управления;

владеть

• • навыками формирования показателей непосредственной и конечной результативности;
• • анализа управленческих структур и улучшения организационного дизайна;
• • оценки результатов деятельности ОИВ;
• • сравнительного анализа опыта внедрения управления по результатам.

Организационная структура и оценка результатов деятельности органов исполнительной власти

Структура федеральных и региональных органов исполнительной власти

Как уже отмечалось в гл. 1, составной частью государственного управления являются органы государственной власти (законодательной, судебной, исполнительной), каждый из которых — это организация, обладающая специфическими признаками: осуществление от имени государства отдельных его задач и функций; обладание в соответствии с законом определенными властными полномочиями и компетенцией; наличие определенной внутренней структуры; территориальный масштаб деятельности; наделение правом издания индивидуальных и нормативных правовых актов; обеспечение необходимыми средствами из государственного бюджета и государственным имуществом. В соответствии с принципом федерализма в России есть два уровня органов государственной власти: уровень федеральных органов государственной власти и уровень органов государственной власти субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 11) государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Система органов государственной власти субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). К системе местных государственных органов относятся государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность путем образования структурных подразделений в административных границах конкретной территории (территориальные органы юстиции, внутренних дел, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др.). Например, существуют местные органы по налогам и сборам (налоговая инспекция), внутренних дел, территориальные военные комиссариаты, управления статистики, миграционной службы, по чрезвычайным ситуациям и т. п.

Как видно из приведенного выше определения, основными критериями, отличающими государственные органы от других государственных организаций (государственных предприятий, государственных учреждений, государственных компаний), являются присущие им властные полномочия, позволяющие осуществлять регулятивную (политическую и административную) деятельность. Кроме того, органы государственной власти выполняют организаторскую (обеспечение исполнения решений) и охранительную (обеспечение правопорядка) функции. Властные полномочия государственных органов выражаются в их компетенции и практически реализуются в принимаемых ими управленческих решениях. Эти решения закрепляются в издаваемых от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, кроме того, они связаны с конкретными действиями по осуществлению присущих им функций (регистрация, лицензирование, аккредитация, выдача документов и др.). Муниципальные органы также обладают властными полномочиями, по они не носят государственного характера и не осуществляются от имени Российской Федерации.

Основную роль в государственном управлении играют органы исполнительной государственной власти. Орган исполнительной власти — это государственная организация, имеющая в соответствии с законом определенную структуру, властные полномочия и компетенцию, территориальный масштаб деятельности, которая призвана, по поручению и от имени государства, осуществлять повседневное управление экономической, социальной, культурной, административной сферами. Конституция РФ устанавливает единство исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Важнейшие характеристики ОИВ: закрепление властных полномочий, единство системы, политическая (внешняя) подотчетность перед населением и внутренняя подотчетность перед вышестоящим органом. Взимание штрафов, уплата налогов, регистрация смертей и рождений, браков и разводов, выдача разрешений на ведение того или иного вида коммерческой деятельности, регистрация имущественных сделок — все это является неотъемлемой составляющей жизни общества и реализуется посредством деятельности ОИВ.

К ОИВ относятся: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, правительства, администрации иных субъектов РФ, а также министерства, службы, агентства и иные центральные ОИВ (включая их подразделения в субъектах РФ), отраслевые и территориальные ОИВ субъектов РФ.

В литературе вызывает дискуссии точное определение места и значения Президента РФ в системе исполнительной власти. Конституция РФ предоставляет ему широкие полномочия в сфере государственного управления (ст. 80). В то же время Основной закон наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ч. 1 ст. 110). Данное положение подтверждает Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», где Правительство именуется высшим ОИВ (ст. 1). Поэтому следует отметить несоответствие конституционного и фактического статуса Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в России создана трехзвенная структура ОИВ, состоящая из федеральных министерств, служб и агентств (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Структура федеральных органов исполнительной власти России.

На министерства возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Их прерогативой являются полномочия по разработке законопроектов и принятию законодательных актов. Службы и агентства лишены полномочий нормативно-правового регулирования. Уделом федеральных служб является в основном осуществление контрольно-надзорных функций. Агентства же призваны управлять государственным имуществом в рамках очерченной для них сферы деятельности и осуществлять все правоприменительные функции за исключением контроля и надзора. Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предусматривают возможность создания федеральными ОИВ собственных территориальных органов в субъектах РФ. Статус территориальных органов, как правило, определяется в положении о федеральном органе исполнительной власти.

Система ОИВ субъектов РФ образуется с учетом местных социальноэкономических условий и бюджетно-финансовых возможностей. Она формируется каждым субъектом в соответствии с общими принципами, установленными федеральными законами. Такими принципами являются: государственная и территориальная целостность России; распространение суверенитета России на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. В целом субъекты РФ скопировали основные черты федеральной системы организации исполнительной власти. Везде приняты уставы и конституции, республиканские, краевые и областные законы, а также предусмотренные конституцией и уставом схемы управления. В своей совокупности они определяют основные черты управления в регионах, регламентируют вопросы формирования системы и организации деятельности ОИВ. В единой системе исполнительной власти предусмотрена возможность взаимного перераспределения полномочий между федеральными ОИВ и соответствующими органами субъектов РФ. Это перераспределение полномочий осуществляется на основе добровольного соглашения обеих сторон, соблюдения Конституции РФ и федеральных законов. При этом оно не должно приводить к изменению конституционно-правового статуса субъектов РФ.

К ОИВ краев, областей, городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя), автономных областей, автономных округов относятся администрации (правительства) и главы администраций данных субъектов РФ (губернаторы). При этом Правительство РФ в рамках своих полномочий выполняет функцию по принятию политикоадминистративных решений, которые реализует региональная администрация.

Базовыми нормативными актами регламентации порядка внутренней деятельности ФОН В являются постановления Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия ФОИВ» и «О Типовом регламенте внутренней организации ФОИВ», свидетельствующие о стремлении Правительства упорядочить процедуры их деятельности и взаимодействия.

В настоящее время административное описание ОИВ, как правило, включает следующие элементы.

• 1. Цель (миссия), задачи, функции, принципы деятельности. Эти элементы административной структуры определяют место органа в системе исполнительной власти, частью которой он является.
• 2. Организационная структура, характеристика которой дастся в его положении и регламенте, где представлены:
  • а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;
  • б) линейная и функциональная подчиненность органа и его подразделений;
  • в) административные процессы, включая взаимодействие с гражданами, организациями и др. государственными органами (административные регламенты и стандарты предоставляемых услуг).
• 3. Реестр должностей, функциональных обязанностей и зон ответственности сотрудников (государственных служащих), включая их компетенции как совокупности полномочий и подведомственности (должностные регламенты).

Структура органа исполнительной власти (рис. 3.2) находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется административное описание структурных подразделений, имеющихся должностей с их классификацией и обеспечением.

Рис. 3.2. Структура государственного органа.

В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями властных полномочий, и лица, обеспечивающие исполнение этих полномочий, а также полномочий государственных органов. В штатное расписание государственных органов включается также вспомогательно-обслуживающий персонал.