Обеспечение законности, дисциплины и юридической ответственности в сфере государственного и муниципального управления

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• основные черты и принципы законности в сфере государственного и муниципального управления;

уметь

• • оперировать понятиями «законность в сфере государственного и муниципального управления», «дисциплина в сфере государственного и муниципального управления»;
• • оценивать состояние законности и дисциплины в сфере государственного и муниципального управления;

владеть

• правовыми способами обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного и муниципального управления.

Понятие, способы и проблемы обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного и муниципального управления.

В демократическом государстве все равны перед законом и поэтому подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.

Законность является обязательным атрибутом существования и развития любого организованного общества. Она необходима для обеспечения:

• 1) реализации прав и свобод граждан;
• 2) образования и эффективного функционирования гражданского общества;
• 3) научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.

Основная роль в процессе обеспечения законности принадлежит органам государственного и муниципального управления. Статья 15 Конституции РФ определяет, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы…». Однако нарушения законов широко распространены в сфере государственного и муниципального управления и причиняют существенный вред общественным отношениям. Только в 2012 г. органы прокуратуры России при осуществлении надзора за исполнением федеральных законов выявили свыше 5 млн нарушений законов, их них свыше 2,9 млн нарушений прав и свобод человека и гражданина, свыше 400 тыс. незаконных правовых актов^[1].

В юридической литературе законность рассматривается как принцип государственной деятельности; метод государственного руководства обществом; режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.

В настоящем учебнике под законностью в сфере государственного и муниципального управления понимается режим должного функционирования системы государственного и муниципального управления, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами государственно-управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.

Можно выделить следующие основные черты законности в сфере государственного и муниципального управления. Законность:

• 1) является принципом организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан;
• 2) выступает обязательным требованием к деятельности субъектов государственного управления;
• 3) является методом осуществления властных полномочий субъектов управленческой деятельности;
• 4) основывается на действующем российском законодательстве;
• 5) представляет собой режим должного поведения физических лиц и коллективных субъектов в сфере государственного управления.

Принципы законности в сфере государственного и муниципального управления следующие.

Верховенство закона — состоит в требовании точно и неукоснительно соблюдать и исполнять нормативные правовые акты, действующие на территории государства; соблюдать иерархию нормативных правовых актов; требовании соответствия нормативных правовых актов меньшей юридической силы тем, которые обладают большей юридической силой.

Равенство перед законом — перед законом все граждане равны независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к религии, других обстоятельств и несут равную обязанность соблюдать требования юридических норм, а в случае их нарушения — равную юридическую ответственность.

Единство законности — действие законов, подзаконных нормативных правовых актов на территории всего государства единообразно, их толкование и применение не должны отличаться в зависимости от территориального масштаба действия; это прежде всего единство нормативной основы законности для всего государства.

Всеобщность и непререкаемость законности — требования законности распространяются на деятельность как органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, так и граждан, общественных объединений; никто из субъектов управленческих отношений не может быть исключен из сферы законности.

Гарантированность прав и свобод личности — состоит в конституционном закреплении основополагающих прав и свобод человека и гражданина, создании условий для их реализации.

Неотвратимость ответственности за нарушения законности — каждый факт нарушения законности должен получить должную государственноправовую оценку, которая выражается в обязанности виновных лиц нести установленные ограничения.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности — заключается в том, что субъектам государственно-управленческих отношений предоставляется возможность выбрать наиболее целесообразный вариант поведения в пределах определенных юридических норм; в случае противоречия между законностью и целесообразностью приоритет отдается законности с учетом последующего изменения нормативной правовой базы.

Гарантии законности — совокупность объективных условий и субъективных факторов, а также специальных юридических средств, посредством которых обеспечивается режим законности в сфере государственного и муниципального управления.

Гарантии законности делятся на общие условия обеспечения законности и специальные средства обеспечения законности.

Общие условия обеспечения законности — совокупность экономических, политических, социальных и идеологических условий функционирования системы государственного и муниципального управления. Их виды: 1) экономические (состояние базисных, экономических отношений, организация и функционирование субъектов экономических отношений); 2) политические (состояние государственной власти, развитие институтов демократии, степень участия населения в политических процессах в обществе);

3) духовно-нравственные (уровень культуры общества, его граждан, уровень сознания, в том числе правосознания).

Специальные средства обеспечения законности в сфере государственного и муниципального управления — совокупность юридических и организационных средств, при помощи которых обеспечивается режим законности в указанной сфере.

К юридическим средствам обеспечения законности в сфере государственного и муниципального управления относят:

• 1) нормативно-правовое регулирование наиболее значимых отношений в сфере государственного и муниципального управления;
• 2) совершенствование действующего законодательства с учетом динамики государственно-управленческих отношений;
• 3) средства предупреждения правонарушений в сфере государственного и муниципального управления;
• 4) средства пресечения (прекращения) правонарушений в указанной сфере;
• 5) меры правовосстановления (защиты) нарушенных прав в данной сфере;
• 6) меры процессуального обеспечения (юридические процедуры) законности;
• 7) юридическую ответственность.

К организационным средствам обеспечения законности в сфере государственного и муниципального управления относят;

• 1) контроль за деятельностью субъектов государственного и муниципального управления;
• 2) надзор за деятельностью субъектов государственного и муниципального управления;
• 3) подготовку, переподготовку и повышение квалификации субъектов государственного и муниципального управления и др.

Уровень обеспечения законности субъектами государственного и муниципального управления в основных сферах общественной жизни крайне низок. Особенно это относится к экономической сфере. По оценкам специалистов, «наш рынок капитально коррумпирован, криминализирован и монополизирован. В теневом обороте гуляет 600—800 млрд рублей. По данным Росстата, в тени находится пятая часть российской экономики. Всемирный банк оценивает масштабы „тени“ еще выше — в 49%. По данным Генпрокуратуры, особенно велика доля нелегального бизнеса в Южном федеральном округе: до 60%»¹.

Обеспечение законности в сфере государственного и муниципального управления — это деятельность специально уполномоченных субъектов, а также граждан и объединений:

• 1) по недопущению в деятельности органов государственного и муниципального управления нарушений требований, закрепленных в действующих нормативных правовых актах;
• 2) своевременному и полному предупреждению правонарушений, выявлению причин и условий, их порождающих;
• 3) привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности.

Способы обеспечения законности в сфере государственного и муниципального управления — совокупность юридических, организационных приемов и форм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, граждан, общественных объединений по поддержанию и укреплению законности в сфере государственного и муниципального управления.

Среди способов обеспечения законности в указанной сфере отметим такие, как государственный контроль, государственный надзор, судебный контроль, общественный контроль.

¹ Костиков В. Сапоги Саввы Морозова… Где бизнес с человеческим лицом? // АиФ. 2010. 3 фев. (№ 5). URL: http://www.aif.ru/money/business/16 063 (дата обращения: 07.11.2015).

Государственный контроль — деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров и принятие необходимых мер для эффективного функционирования подконтрольного объекта.

Сущность государственного контроля состоит:

• 1) в деятельности специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;
• 2) наблюдении за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;
• 3) получении полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;
• 4) соотнесении деятельности подконтрольного объекта как с точки зрения законности, так и целесообразности;
• 5) принятии мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;
• 6) выявлении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализации и устранении;
• 7) применении мер ответственности (дисциплинарной и материальноправовой);
• 8) организации наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

В зависимости от объема и содержания государственный контроль делится:

• 1) на общий — охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта;
• 2) специальный — осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности, какому-либо конкретному вопросу: финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.

В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль подразделяется:

• 1) на внешний — осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу;
• 2) внутренний — осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа.

В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть предварительным, текущим, последующим.

В зависимости от временного режима контрольной деятельности он может быть постоянным (систематическим) и временным (периодическим).

В зависимости от субъекта деятельности существует контроль: Президента России, органов представительной (законодательной) власти, органов исполнительной власти, органов судебной власти.

Контроль Президента России может быть непосредственным и опосредованным.

К основным непосредственным контрольным полномочиям Президента России относятся:

• 1) назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
• 2) назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;
• 3) право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ;
• 4) право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и международным договорам Российской Федерации;
• 5) назначение на должность и освобождение от должности полномочных представителей Президента России в федеральных округах;
• 6) назначение на должность и освобождение от должности высшего командования Вооруженных Сил РФ;
• 7) осуществление иных контрольных полномочий как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета Безопасности РФ.

Опосредованный президентский контроль осуществляет Администрация Президента России (Контрольное управление Президента России, Главное государственно-правовое управление Президента России, полномочные представители Президента России в федеральных округах).

Контроль в сфере государственного управления также осуществляют: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.

По справедливому мнению многих ученых, конституционное регламентирование контрольных полномочий законодательной ветви власти не содержит возможностей для полноценного осуществления парламентского контроля в России¹. Правда, частично снял эту проблему Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле».

При этом необходимо иметь в виду, что парламентский контроль часто называют политическим в том смысле, что контрольные полномочия парламента основываются не только на его собственных правах, установленных законодательством, но и на мнении избирателей, которые выражают верховную власть любого демократического государства^[2][3].

Контрольные полномочия Совета Федерации реализуются:

• 1) при утверждении указа Президента России о введении военного положения;
• 2) утверждении указа Президента России о введении чрезвычайного положения;
• 3) решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
• 4) отрешении Президента России от должности;
• 5) назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ;
• 6) назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора РФ;
• 7) назначении на должность и освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Контрольные полномочия Государственной Думы реализуются:

• 1) при даче согласия Президенту России на назначение Председателя Правительства РФ;
• 2) решении вопроса о доверии Правительству РФ;
• 3) назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;
• 4) назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;
• 5) объявлении амнистии;
• 6) выдвижении обвинения против Президента России для отрешения его от должности;
• 7) выражении недоверия Правительству РФ.

В зависимости от объема и содержания органы государственного управления осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.

Общий контроль органов государственного управления включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента России, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.

Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе Российской Федерации, администрации (правительства) иных субъектов РФ.

Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.

Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера; между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.

Государственный надзор — функция специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц.

По некоторым оценкам, надзорную и контрольную деятельность в жилищной сфере регулируют более 400 нормативных правовых актов, в число которых входят законы, постановления, указы. Такое количество нормативных правовых актов в этой области без попыток их систематизации, скорее, дезорганизует работу системы органов жилищного надзора и контроля, нежели определяет порядок их работы. В то же время обилие нормативных правовых предписаний разноотраслевого характера при отсутствии систематизированного источника правового регулирования негативно сказывается также и на деятельности поднадзорных (подконтрольных) субъектов, так как они не имеют четкого представления о приоритетном характере своей деятельности, который может быть предметом надзора (контроля). Полномочия органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях часто дублируются^[4].

Выделяют следующие виды государственного надзора: административный и прокурорский.

Административный надзор — вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.

К особенностям административного надзора относится следующее:

• 1) он является особой разновидностью государственного контроля;
• 2) осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами;
• 3) деятельность по надзору осуществляется систематически;
• 4) его цель — обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления;
• 5) между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность;
• 6) осуществляется в отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и их должностных лиц и граждан;
• 7) осуществляется при помощи определенных методов;
• 8) оценка объекта дается только с позиции законности.

Методами осуществления административного надзора являются:

• 1) постоянное наблюдение;
• 2) периодические проверки;
• 3) обследование поднадзорного объекта;
• 4) истребование и анализ документов;
• 5) изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в СМИ о нарушениях законности в сфере государственного управления.

Административный надзор осуществляют:

• 1) специальные федеральные надзоры (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральная служба, но надзору в сфере транспорта; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору);
• 2) государственные инспекции, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти (инспекции, наделенные надведомственными полномочиями: Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России; Государственный противопожарный надзор МЧС России и др.).

Полномочия органов, осуществляющих административный надзор:

• 1) полз’чение информации;
• 2) применение мер административного предупреждения;
• 3) применение мер административного пресечения;
• 4) привлечение к административной ответственности;
• 5) регистрация и учет;
• 6) выдача разрешений (лицензий);
• 7) нормотворчество.

Отличия государственного контроля и административного надзора:

• 1) органы контроля обладают большими правомочиями, чем органы, осуществляющие надзор;
• 2) объектом контроля выступает как законность, так и эффективность деятельности; объект надзора — только законность деятельности;
• 3) контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может распространяться как на определенный (персонифицированный), так и на неопределенный круг объектов;
• 4) контроль и надзор имеют разные субъекты осуществления;
• 5) контроль и надзор различаются по методам осуществления: если для надзора характерно постоянное наблюдение, реагирование на заявления и жалобы, то арсенал методов государственного контроля гораздо шире.

Прокурорский надзор в сфере государственного и муниципального управления — деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции РФ и законов, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Надзорная деятельность прокуратуры осуществляется:

• 1) за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• 2) соблюдением прав и свобод граждан этими органами и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• 3) исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемую судом меру принудительного характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных иод стражу.

Формы реагирования прокурора на нарушения законности:

• 1) протест прокурора;
• 2) представление прокурора;
• 3) постановление прокурора;
• 4) предостережение о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд в установленном порядке, где протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента поступления, о чем сообщается прокурору, его принесшему.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Прокурор, исходя из нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Судебный контроль за законностью в сфере государственного и муниципального управления — эго деятельность органов судебной власти, состоящая в правовой оценке действий и решений органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц, по защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов, по привлечению виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются федеральные суды: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; верховные суды республик; краевые и областные суды; суды городов федерального значения; суды автономных округов, автономной области; районные суды общей юрисдикции; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды субъектов РФ и др.

Судебный контроль в сфере государственного и муниципального управления осуществляется:

• 1) при рассмотрении жалоб на действия и решения органов государственного и муниципального управления, их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
• 2) рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);
• 3) рассмотрении жалоб и протестов па постановления по делам об административных правонарушениях;
• 4) проверке законности нормативных правовых актов;
• 5) рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отношений;
• 6) рассмотрении уголовных дел;
• 7) рассмотрении жалоб юридических лиц.

Общественный контроль за законностью в сфере государственного и муниципального управления представляет собой одну из форм отправления демократии, состоящую в реализации прав граждан и общественных объединений участвовать в управлении делами государства, наблюдении за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц по соблюдению ими законности, прав и свобод граждан и их объединений.

Отметим следующие особенности общественного контроля:

• 1) осуществляется гражданами и их объединениями (общественными объединениями, политическими партиями и др.);
• 2) объектом контроля является деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц;
• 3) широкое применение мер общественного воздействия;
• 4) профилактическая и правовосстановительная направленность;
• 5) осуществляется во взаимодействии с другими способами обеспечения законности.

Субъекты общественного контроля: граждане (физические лица), общественные объединения, политические партии, профессиональные союзы, трудовые коллективы и др.

Основное средство реагирования граждан на факты нарушения законности — жалоба (административная и судебная).

Существуют общее право граждан на обжалование (подача административной или судебной жалобы) и специальное право жалобы (внесудебное и судебное обжалование).

При общем праве обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы граждан, созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какойлибо ответственности.

Жалоба может быть подана в последовательном порядке (сначала в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, а в случае ее неудовлетворения — в суд) или в альтернативном порядке (жалоба подается по выбору субъекта или в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу или в суд).

При судебном обжаловании обращаются в суд с жалобой в срок:

• 1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
• 2) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, общественного объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ (законом по отдельным категориям дел могут быть установлены другие сроки).

Решение суда по жалобе: установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Исполнение решения суда: вступившее в законную силу решение суда, обязательное для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан, подлежит исполнению на всей территории РФ.

Суд информируется об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня получения жалобы.

Судебные издержки возлагаются па государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение, должностное лицо, государственного служащего в случае признания судом их действия (решения) незаконным, а также если поданная гражданином жалоба вышестоящему органу, должностному лицу была оставлена без ответа либо ответ был дан с нарушением срока.

Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу. Ее основания и порядок разрешения регламентируются КоАП РФ, таможенным законодательством и другими нормативными правовыми актами. Специальное право жалобы связано с особенностями правового статуса граждан, имеющих право на обращение с такой жалобой (например, военнослужащего). Относительно данной категории лиц предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования.

Специальная административная жалоба характеризуется следующими признаками:

• 1) наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения;
• 2) специальными основаниями для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. п.), прямо названными в законодательстве;
• 3) четким определением субъектов права, признанием таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей;
• 4) составлением обязательно в письменной форме, наличием адресатов жалобы;
• 5) специальными сроками подачи жалобы;
• 6) процедурными особенностями производства по конкретным видам жалоб;
• 7) специальными, более краткими, сроками ее рассмотрения.

Уровень законности в сфере государственного и муниципального управления пока еще очень низок. Причины правонарушений при этом весьма разнообразны, но их можно в укрупненном виде выразить следующим образом:

• 1) слабая правовая урегулированность государственного и муниципального управления;
• 2) низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
• 3) коррумпированность части государственных и муниципальных служащих и «сращение» некоторых государственных и муниципальных структур с преступными группами;
• 4) боязнь новых решений и перестраховка, бездействие;
• 5) противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценки ситуаций и функциональных поступков работников;
• 6) преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Законность в сфере государственного и муниципального управления органически связана с государственной дисциплиной, которая обычно рассматривается как одно из средств обеспечения законности, обладающая, однако, самостоятельным смыслом^[5].

Существуют две основные точки зрения на дисциплину в государственном и муниципальном управлении. В рамках первой из них дисциплина рассматривается как совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработаны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым субъектом управленческих правоотношений¹.

Вторая точка зрения на дисциплину связана с раскрытием ее непосредственно через фактическое поведение людей в управленческих процессах^[6][7].

Персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины несут руководители федеральных органов власти и главы исполнительной власти субъектов РФ. Они обязаны, в частности, рассматривать не позднее трех дней сообщения в СМИ о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками законов, указов, неисполнении государственными служащими законов, указов, решений судов. Итоги рассмотрения должны быть направлены в соответствующие СМИ не позднее двух недель с момента опубликования.

Должностные лица и работники органов государственного и муниципального управления, на которых наложено дисциплинарное взыскание за нарушение исполнительской дисциплины, не подлежат в течение года премированию, награждению, повышению в должности, присвоению очередного квалификационного чина. Они могут быть направлены на переаттестацию, понижены в должности, лишены квалификационного чина.

Правительство РФ на заседаниях регулярно заслушивает отчеты руководителей федеральных органов исполнительной власти о ходе исполнения поручений Президента России и состоянии исполнительской дисциплины. Правда, эффективность этой меры все еще весьма низка.

В современной России накопилось немало проблем, связанных с государственным контролем и обеспечением законности в сфере государственного и муниципального управления. Рассмотрим некоторые из них.

Непросто понять и оценить состояние законности в сфере государственного и муниципального управления. Нередко мешает годами формировавшаяся искаженная статистика. Например, «анализ криминогенной ситуации показал, что начиная с 2007 г. в Республике Мордовия при отсутствии каких-либо объективных предпосылок ежегодно число регистрируемых преступлений неуклонно сокращалось и за 5 лет снизилось практически в 2 раза (до 7,7 тыс.). На учет ставились только очевидные преступления, не представляющие сложности в их выявлении. Такой подход позволял манипулировать цифрами в целях повышения показателей служебной деятельности, имитировать активизацию борьбы с преступностью. В то же время раскрываемость преступлений из года в год неуклонно росла, в среднем составляла 80% и была одной из самых высоких не только в Приволжском федеральном округе, но и в Российской Федерации (в России и ПФО — чуть больше 50%)»¹.

Проблемы искаженной статистики преступности имеются и на федеральном уровне. При реальной преступности 12—15 млн деяний (оценка) в России регистрируется не более 3 млн., или 20—25% от фактически совершаемых преступлений, из них выявляется около 10% правонарушителей и осуждается к различным видам наказания около 5 человек на 100 лиц, реально совершивших преступления, в том числе к лишению свободы — менее трети^[8][9].

Нередко «государственному контролю подлежит наличие документов, при этом даже содержание не всегда является объектом контроля, проверка осуществляется, но „формальным признакам“. Общество стало еще более зависимым от документов, чем при административно-командном управлении»^[10].

Главный аудитор ЦБ РФ В. Горегляд характеризует современное состояние государственного контроля как неэффективное при избыточности институтов контроля. В России приватизация национального или общественного дохода не возвращается в экономику, а излишки выводятся через финансовую систему за рубеж^[11]. По оценке академика РАН А. Аганбегяна, только за 2008—2012 гг. сумма оттока капитала составила примерно 360 млрд долл. США^[12].

Дело в том, что в России после либерализации валютного рынка в 2005 г. движение капитала стало свободным. А это сделало страну уязвимой в финансовом отношении. Во-первых, потому что органы государственной власти не могли как следует контролировать спекулянтов, которые уводили деньги из России. А во-вторых, потому что страна потеряла возможность контролировать количество займов, которые делали отечественные компании за рубежом.

По данным бывшего Председателя Правительства РФ Е. Примакова, «все огромные средства от продажи нефти вкладывались на Западе. В результате мы ничего не сделали, чтобы превратить нашу банковскую систему в источник „длинных“ денег (долгосрочных кредитов) для предпринимателей. Практически вытолкнули их в поисках кредита за рубеж, и наш корпоративный долг к началу кризиса составил около 500 млрд долл, (чуть меньше золотовалютного запаса страны на тот период)»^[13].

Недавно россияне узнали о том, что за четыре года 21 банк и более сотни российских фирм незаконно вывели через молдавские банки 700 млрд руб.¹ При этом ничего не известно о наказании владельцев тех банков и фирм, которые участвовали в преступной сделке. Кроме того, уместен вопрос: а куда смотрели контролирующие органы, пока миллиарды четыре года утекали из страны?

По оценке заместителя Генерального прокурора РФ Ю. Гулягина, несмотря на принятые организационные и практические меры, состояние законности в сфере обеспечения сохранности бюджетных средств и федерального имущества не отвечает предъявляемым требованиям и характеризуется увеличением количества допускаемых нарушений. При этом в большинстве случаев объектами преступлений выступают бюджетные средства, их удельный вес в общей структуре криминальных посягательств на государственную собственность имеет устойчивую тенденцию к возрастанию. В 2012 г. доля таких преступлений составила 74%, в 2013 г. — 83%, в первом полугодии 2014 г. — 86%^[14][15].

Представляется, что Правительство РФ проводит неэффективную политику в финансовой сфере в условиях кризиса. В связи с этим В. Иноземцев обращает внимание на то, что российские компании имеют долларовые долги, достигающие чуть ли не половину ВВП страны. Поэтому когда правительство выбрасывает на рынок рубли — для поддержания ликвидности банков, для кредитования предприятий, — они тут же переводятся в доллары для возможных последующих расчетов с кредиторами. Это все равно, что пытаться наполнить бездонную бочку^[16].

Академик В. Некипелов считает, что в условиях кризиса, «мы напрасно продолжаем отказываться от валютных ограничений»^[17].

Очевидно, что высшие органы государственного управления России обязаны принять комплекс дополнительных правовых мер, но совершенствованию финансово-кредитной политики. Прежде всего необходимо ввести правовые ограничения на отток капитала. Так поступило правительство Малайзии в 1998 г. во время «азиатского» финансового кризиса. Малайзия стала единственной страной, которая прошла его болееменее благополучно. В Малайзии остановили вывоз капитала, объявили полуторагодовой мораторий на выплату внешнего долга. Валюта уходила из страны только в оплату импорта и только после поступления товара^[18].

А почему бы высшим органам государственного управления России не использовать итальянский опыт в вопросах финансов? Как известно, Италия после Второй мировой войны была разрушенной, беднейшей страной. «И первый закон, который там приняло республиканское правительство, гласил: „За вывоз капитала из страны — 20 лет тюрьмы“. Украл, заработал — не важно! Трать здесь, а не в Пиццах и Куршевелях»^[19].

Высшим органам государственного управления России целесообразно прислушаться к следующему предложению Н. Нарочницкой: «Для инвентаризации ресурсов и инструментов выживания можно было бы без всякой идеологии, руководствуясь лишь здравым смыслом, частично и „закрыть“ страну на время, чисто ситуационно. Просто чтобы сформировать некую стратегию будущего, а потом уже постепенно открываться. Кстати, о подобном задумываются и в некоторых европейских странах. Но кто у нас к такому готов психологически, когда столько лет совсем иное вдалбливалось в наше сознание? На всех экономических форумах только и ждут подтверждения и обещания не проводить протекционистской политики. Попробуй ограничить частный вывоз национального достояния — такой визг поднимется! А сколько сегодня уходит из страны!»^[20].

Высшим органам государственной власти России не следует бояться жесткого государственного контроля за спекулятивной деятельностью российских банков. Получив субсидии, банки переводят и конвертируют эти рубли в доллары на заграничных счетах или, повышая до 20—25% кредитные ставки, тем самым лишают реальный сектор экономики жизненно-необходимых оборотных средств, обрекая предприятия и фирмы на банкротство. При этом в западных странах ставка рефинансирования в нынешних кризисных условиях колеблется в пределах от 0 до 1,5%, что дает возможность реальному сектору экономики эффективно пополнять свои оборотные средства.

В России никакого Стабилизационного фонда, а также золотовалютных резервов не хватит, если Правительство и ЦБ РФ и дальше будут идти по ложному пути «подкормки». В случае же возникновения в условиях кризиса чрезвычайных обстоятельств (а это не исключено), высшая государственная власть должна быть готова пойти и на крайний шаг — национализацию отдельных крупных банков, как это уже произошло в Исландии, Испании, а также в Англии.

В связи с этим интерес представляет точка зрения директора банка Англии в 1928—1941 гг. сэра Дж. Стемпа: «Современная банковская система производит деньги из ничего. Этот процесс, возможно, самый невероятный фокус, когда-либо придуманный. Ростовщичество задумано беззаконием и рождено пороком. Банкирам принадлежит весь мир. Заберите его у них, но оставьте им власть создавать деньги росчерком пера, и они выкупят его обратно. Заберите у них эту великую власть, и все великие состояния, как и мое, исчезнут. А они должны исчезнуть, чтобы этот мир стал лучше и счастливее. Но если вы хотите продолжать быть рабами банков и оплачивать свое рабство, тогда позвольте банкирам создавать деньги и управлять долгами»^[21].

Более того, некоторые специалисты ставят вопрос о национализации Банка России, поскольку считают, что «ни одна программа в стране, ни одна реформа не будут решены, если не будет произведена его национализация. Все остальные проблемы в России: повышение цен, повышение налогов, дефицит бюджета, — все это следствия нынешнего положения вещей»¹.

В современной России наблюдаются массовые нарушения федерального законодательства, допускаемые органами государственного и муниципального управления. Например, только в первом полугодии 2013 г. в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления прокуроры выявили около 730 тыс. нарушений закона, в том числе около 80 тыс. незаконных нормативных правовых актов^[22][23].

Причины массовых правонарушений в сфере государственного управления Ю. А. Тихомиров в укрупненном виде выражает следующим образом:

• а) слабая правовая урегулированность управления;
• б) низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих;
• в) коррумпированность части государственных служащих и «сращивание» некоторых государственных структур с преступными группами;
• г) боязнь новых решений и перестраховка, бездействие;
• д) противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценка ситуаций и функциональных поступков работников;
• е) преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица, служащего.

По его оценке, «названные причины являются довольно устойчивыми и не исчезают в ходе больших и малых административных перестроек. Поэтому их нужно хорошо знать, вовремя выявлять и умело предотвращать»^[24].

По мнению Ю. А. Тихомирова, «нужен иной механизм обеспечения законности в государственном управлении. Речь идет, во-первых, о комплексе взаимосвязанных мер в виде долгосрочной целевой ориентации, программ, плана мероприятий; во-вторых, о систематической и последовательной деятельности в русле закона; в-третьих, в издании правовых актов „во исполнение закона“, как указанных, так и предполагаемых, об изменении и отмене устаревших актов и норм; в-четвертых, о перестройке функций и структур органов и организаций, их взаимоотношении в новом легальном режиме; в-пятых, о высокой юридической квалификации руководителей и специалистов, когда она рассматривается в качестве обязательного требования к любой должности („правовой стандарт“)»^[25].

Следует обратить внимание также на ряд наиболее острых проблем законности в сфере государственного и муниципального управления. Во-первых, в России неудовлетворительно обеспечивается реализация положения ст. 20 Конституции РФ, которая провозглашает, что каждый имеет право на жизнь. Как известно, конституционное право на жизнь образует первооснову всех других прав и свобод человека. Все остальные права — на здоровье, образование, частную собственность, социальное обеспечение — утрачивают смысл и значение в случае смерти человека.

Однако общественная и личная безопасность в постсоветской России превратились в дефицит. Причем он стал острее многих иных дефицитов, которые приходилось переживать российским гражданам.

Согласно данным доклада «Глобальное исследование убийств — 2011», подготовленного Управлением ООН по наркотикам и преступности, Россия по данному показателю в числе лидеров: в стране происходит больше убийств в расчете на 100 тыс. населения, чем в странах Европы, США и даже у соседей по Содружеству Независимых Государств (СНГ). Если всего в год на планете происходит 6,9 убийства на 100 тыс. населения, то в нашей стране в 2009 г. (исследователи не всегда могли получить статистику за 2010 г.) совершено 15 954 убийства, или 11,2 убийства на 100 тыс. населения. Для сравнения: в США за тот же год было зарегистрировано 15 241 убийство, или 5 убийств на 100 тыс. населения. Более того, Россия превосходит в этом своих соседей по бывшему СССР: в Казахстане зарегистрировано 10,7 убийства на 100 тыс. населения, в Беларуси — 4,9, Эстонии — 5,2, Украине — 4,8¹.

При этом, на взгляд экс-главы Российского национального бюро Интерпола В. Овчинского, удручающие цифры, приведенные в докладе ООН, не отражают всей трагической ситуации с убийствами в России. Он считает, что исследователи из ООН не знакомы с результатами многолетнего изучения латентных (скрытых, не попавших в статистику) убийств, которое проведено под руководством профессора С. М. Иншакова Научноисследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ. По данным этого исследования, уровень убийств все прошедшие десятилетия постоянно возрастал и составил в 2009 г. 46,2 тыс. Только количество заявлений об убийствах, поступивших в правоохранительные органы, составило 45,1 тыс., а количество неопознанных трупов за тот же год — 77,9 тыс., при этом число лиц, пропавших без вести, но так и не найденных, — 48,5 тыс.^[26][27]

Отметим, что, по данным члена Комитета по безопасности Государственной Думы России А. Гурова, в 2009 г. в России количество сотрудников милиции (вместе с внутренними войсками) на 142 млн населения составляло 1 млн 200 тыс. человек. Для сравнения: в США — 750—850 тыс. полицейских на 300 млн населения^[28].

По некоторым оценкам, в современной России на каждые 100 тыс. человек приходится 547 полицейских. По этому показателю Россия занимает лидирующие позиции в Европе, уступая только Беларуси (813 полицейских)¹.

Во-вторых, целесообразно укрепить один из эффективных способов обеспечения законности в сфере государственного и муниципального управления — конфискацию имущества. Дело в том, что под покровом гуманизации и явно, но заказу, данный эффективный и традиционный для России вид наказания, был исключен из УК РФ в 2003 г. На практике это привело к тому, что нувориши, в случае необходимости, готовы претерпевать соответствующее уголовное наказание (например, лишение свободы условно), но при этом сохраняют неправедно нажитую собственность.

На парламентских слушаниях в Государственной Думе осенью 2010 г., посвященных борьбе с организованной преступностью, приводились такие цифры: на борьбу с преступностью государством тратилось свыше 674 млрд руб., плюс ущерб стране от преступных посягательств 282 млрд руб., итого — почти триллион рублей! А вот возмещение ущерба посредством конфискованного у преступников равнялось менее 35 млн руб.^[29][30] Эта смехотворная сумма во многом обусловлена тем обстоятельством, что полноценная конфискация имущества преступника, как это прописано в международном праве или исторически столетиями присутствовало в нашей стране до 2003 г., российским законом не предусмотрена. Выходит, что российский закон работает во благо расхитителей и коррупционеров.

• [1] См.: Капинус О. Прокурорский надзор за исполнением законов: состояние и перспективы развития. С. 3.
• [2] См.: Чепус А. Эффективность механизма парламентского контроля в России // Государственная служба. 2014. № 3. С. 54.
• [3] См:. Добрынин Н. М. Концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительностиРоссийской Федерации // Право и политика. 2005. № 9.
• [4] См.: Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации: монография / под ред. В. А. Баранова, О. Н. Петюковой. М., 2015. С. 7.
• [5] См.: Административное право России. Общая часть: учебник / под ред. С. А. Старостина. С. 312.
• [6] См.: Алехин А. II., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: Зерцало, 1997. С. 363.
• [7] См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно-функциональныевопросы: учеб, пособие. М.: Экономика, 2000. С. 165.
• [8] Мачинский В., Мачинский А. Обеспечение достоверности статистических данных //Законность. 2014. № 12. С. 11.
• [9] См.: Луиеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России. С. 15.
• [10] Калинина Л. Е. Программно-целевая бюрократия: публично-правовой аспект. С. 14.
• [11] См.: Горегляд В. Состояние государственного контроля в России // Государственнаяслужба. 2014. № 3. С. 30−31.
• [12] э См.: Аганбегян А. Об уроках финансово-экономического и социального кризиса в России // Проблемы теории и практики управления. 2013. № 3. С. 9.
• [13] Примаков Е., Зятьков II. Третья мировая война все же будет? // АиФ. 2009. 22 июля (№ 30).
• [14] См.: Кому воровать можно? // АиФ. 2014. 24 сент. (№ 39).
• [15] См.: Гулягин Ю. Полномочия прокуроров по обеспечению сохранности бюджетныхсредств // Прокурор. 2014. № 4. С. 33, 36.
• [16] См.: Иноземцев В. В кризис деньги нужно давать не предприятиям, а безработным //КП. 2009. 18 марта.
• [17] Некипелов А. Почему мы не Китай? // АиФ. 2009. 1 апр. (№ 14).
• [18] См.: Иноземцев В. Указ. соч.
• [19] Володарский Э., Грачев С. Демократия смутократов // АиФ. 2010. 8 дек. (№ 49).
• [20] Нарочницкая Я, Липатова Е. Кризисы заканчиваются… // Л Г. 2009. № 35.
• [21] Великий путь домой: интервью / Е. Андрющенко; интервьюер Д. Макаров // Л Г. 2014.10 дек. (№ 49).
• [22] Великий путь домой: интервью / Е. Андрющенко; интервьюер Д. Макаров.
• [23] См.: Паламарчук А. В. Особенности прокурорского надзора за исполнением законоворганами местного самоуправления // Прокурорская и следственная практика в странахСНГ 2014. № 3. С. 31−32.
• [24] Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 408—409.
• [25] Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 411.
• [26] См.: Журепков К. Убойные цифры // Огонек. 2011.24 окт.
• [27] См.: Овчинский В. Разошлись в подсчетах // Огонек. 2011. 24 окт.
• [28] См.: Почему милиционеры говорят: «Выдайте нам пистолеты, а зарплата не нужна»? :интервью / А. Гуров; интервьюер В. Баранец // КП. 2009. 11 дек.
• [29] Полиции на подмогу // АиФ (Москва). 2015. 25 фев. (№ 9).
• [30] См.: Гуров А., Маймистов И. Страшная тайна // ЛГ. 2013. 30 янв. (№ 4).