Регулирование лоббизма. 
Основы государственного и муниципального управления

Развитие лоббизма поставило вопрос о его законодательном регулировании и усилении институционализации представительства интересов бизнеса. Работа над законом, регулирующим лоббизм, началась еще в 1992 г. в рамках нескольких комитетов Верховного Совета РФ. В 1994 г. законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был внесен в Государственную Думу^[1], в 2000 г. он был рассмотрен повторно. Однако до принятия представленных проектов дело так и не дошло, в том числе из-за отрицательных вердиктов Правительства РФ.

Последний законопроект предполагал как регистрацию, так и аккредитацию лоббистов, выдачу им «лицензий» на право занятия лоббистской деятельностью, анализ их деятельности Министерством юстиции РФ, их отчетность перед Администрацией Президента РФ и Правительством РФ. В проекте закона содержались нормы правового регулирования процедур создания лоббистских структур; порядка их регистрации, отчетности перед органами власти. Впервые выделялись нормы контроля деятельности иностранных лоббистов^[2].

Однако все попытки создать нормы для введения лоббизма в правовое поле сталкивались с рядом принципиальных проблем, решить которые так и не удалось. Во-первых, последний законопроект предполагай регулирование деятельности лоббистов, зарегистрировавшихся и готовых вступить в легальные взаимоотношения с государством. Но, как уже отмечалось, лоббизм в России — это преимущественно теневые, неформальные взаимодействия. Доминирующие в настоящее время «встроенные» лоббисты (депутаты законодательных органов и чиновники в исполнительных органах власти) будут — явно или скрыто — максимально противодействовать созданию легальных процедур лоббистской деятельности. То же самое можно сказать и о структурных подразделениях крупных российских корпораций, обеспечивающих взаимодействие с органами государственной власти различного уровня. Принятие закона ничего не дает влиятельным группам интересов, более того, он может ограничить пространство для маневра. Законодательное регулирование выгодно лишь тем бизнесассоциациям или отдельным компаниям, которые в силу своей слабости или организационной аморфности неспособны наладить диалог с властью в нынешних условиях.

Во-вторых, проблемой является неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, которая не дает возможности отграничить его от иных форм представительства интересов. Особенно это касается проявлений косвенного лоббизма, нe связанного с непосредственным воздействием на процесс принятия государственных решений. Например, организация массовых акций протеста, обращения избирателей в органы государственной власти, проведение кампаний в СМИ могут иметь заказной характер, но по форме это обычное проявление гражданской активности.

Наиболее сложным является вопрос легализации лоббизма в структурах исполнительной власти. Законодательная практика зарубежных государств по-разному отвечает на этот вопрос. В Великобритании лоббистская деятельность признается допустимой только в отношении членов палаты общин, а также министров правительства, поскольку они являются депутатами парламента. В США и Канаде лоббизм допускается как в органах законодательной, так и исполнительной власти.

В США существует специальный Закон о регулировании лоббизма (Lobbying Disclosure Act), в котором установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов^[3]. Вместе с тем практика реализации данного Закона (и некоторых других, связанных с ним) свидетельствует, насколько трудно бывает выработать и сформулировать однозначные принципы и нормы, применимые к деятельности большого числа различных организаций^[4]. Необходимо учитывать и то, что такой закон будет «работать» лишь в том случае, если существует и функционирует специальный контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий достаточными средствами. По мнению некоторых российских исследователей, лоббизм в США достиг уровня относительно самостоятельного политического института, представляющего собой мощный механизм влияния на процесс принятия решений органами государственной власти по вопросам внутренней и внешней политики^[5].

Существуют другие подходы к проблеме правового упорядочения лоббизма. Так, в ФРГ нет ни федерального закона о лоббизме, ни специального института, концентрирующего в себе основные потоки информации о лоббистской деятельности^[6]. Там используются иные способы и средства. Акцент делается на широкую сеть союзов, групп, объединений, представляющих перед лицом государства те или иные интересы, на развитие социальной ответственности организаций гражданского общества. Подобный подход позволяет государственным органам привлекать к работе над законопроектами многочисленных вневедомственных экспертов, создавать на временной или постоянной основе различные совещательные структуры. С 1972 г. в ФРГ действуют Кодекс поведения члена бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически нe доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение — только на юридических лиц. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным. Кроме того, Единое положение о федеральных министерствах в ФРГ предусматривает лоббизм в исполнительных органах власти^[7].

Таким образом, зарубежный опыт показывает, что правовое регулирование лоббистской деятельности может осуществляться в разных формах. Причем одно направление связано с усилением регламентации деятельности исполнительных и законодательных органов, а другое — с созданием институтов общественного участия в государственном управлении. Оба эти направления ведут к повышению внутренней и внешней подотчетности органов государственной власти, выстраивая адекватную потребностям качественного государственного управления институциональную среду. В России траектория изменений института лоббизма не дает оснований утверждать о выраженной тенденции развития правового регулирования к одной из названных форм. По мнению П. А. Толстых, в нашей стране «говорить о формировании независимого института цивилизованного лоббизма не приходится. …Исходя из самой логики порочности власти и интересов бюрократического аппарата, принятие объективного закона, регулирующего лоббистскую деятельность, просто невозможно»^[8].

Один из возможных выводов из анализа данной ситуации с правовым регулированием лоббизма может заключаться в следующем. В России действует ряд факторов (неурегулированность вопросов собственности, неразвитая судебная система, государственный контроль над основными экономическими ресурсами), обусловливающих ориентацию большинства заинтересованных групп на максимизацию административной ренты, что стимулирует развитие корпоративистской конфигурации представительства интересов.

• [1] См.: Лепехин В. А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Политические исследования. 1998. № 4.
• [2] См.: Любимов А. П. История лоббизма в России. М.: Фойл «Либеральная миссия», 2005: Заславский С. Е., Нефедова Т. И. Лоббизм в России: исторический опыт и современные проблемы // Право и политика. 2000. № 2.
• [3] URL: lobbying.ru/docs/lda.pdf (дата обращения: 11.11.2014).
• [4] См.: Peckinpaugh I, Nelson S. For NAM (National Association of Manufactures) Lobbying and Congressional Gift Law. Guidance for Corporations and Associations. Washington: Kirkpatrick & Lockhart Preston Gates Ellis LLP, 2008.
• [5] См.: Зяблюк H. Г. Лоббизм в США как политический институт // США: Экономика. Политика. Идеология. 1995. № 1. С. 79—84.
• [6] См.: Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Политические исследования. 1993. № 1.
• [7] См.'.Лусикова Т. А. Практика правового регулирования лоббизма в зарубежных странах: США, Германия, Франция // Научные труды аспирантов и докторантов МосГУ. 2003. № 23.
• [8] Толстых П. Л. Практикум по лоббизму в России. М: Альпина Бизнес Букс. 2007. С. 185.