Этапы и организация разработки программ

Этапы и организация разработки государственной программы достаточно подробно прописаны в соответствующих нормативных и методических документах. Поэтому выделим только некоторые принципиальные моменты данного процесса в работе с целевыми программами.

Инициаторами необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. При этом должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития РФ; направления структурной и научно-технической политики; прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов; результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны; внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.

Неправильное целеполагание, размытость целей, излишняя их политизированность и абстрактность, как правило, становятся одними из основных причин неудач при реализации программы. Главным критерием правильности выделения объекта программного воздействия является его адекватность поставленной цели, поскольку объект — эго то, что должно измениться при достижении программной цели.

Министерство (ведомство) — ответственный исполнитель программы организует ее разработку, распределяя и согласовывая задания программы между ее соисполнителями и отдельными участниками. Ответственный исполнитель осуществляет управление процессом осуществления программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы, координирует деятельность участников и соисполнителей.

Государственная программа включает:

— федеральные целевые программы, реализуемые в соответствующей сфере социально-экономического развития или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

подпрограммы, представляющие собой взаимоувязанные по целям, срокам и ресурсам мероприятия, выделенные исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы, содержащие ведомственные целевые программы и основные мероприятия;

— мероприятия.

Тем самым, можно отметить, что каждая государственная программа представляет собой иерархию трех подуровней:

• 1) программа — виды деятельности, направленные на достижение социально значимой цели;
• 2) подпрограммы — виды деятельности, направленные на решение задач в рамках программных целей;
• 3) мероприятия — конкретные работы и услуги, выполнение которых необходимо для достижения поставленных задач (рис. 12.2).

Рис. 12.2. Подуровни программм.

В программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. На ближайшие после начала программы 1—2 года должны быть конкретизированы программные мероприятия, их финансирование, составлен бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием.

Объективность оценок и повышение доверия общества к программному методу в значительной степени определяются наличием процедур независимой экспертизы проектов программ. Однако ответственные исполнители, как правило, весьма неохотно привлекают к экспертизе своих решений независимых экспертов. Обычно отсутствуют документы, определяющие, в каких случаях проводится независимая экспертиза, каковы цели и задачи такой экспертизы, каким образом подбираются независимые эксперты, каковы гарантии обеспечения их независимости в ходе проведения экспертизы. В некоторых случаях спорадическое проведение независимой экспертизы подчинено исключительно задаче перекладывания ответственности за принятые решения, перенаправления возможной критики в адрес независимых экспертов. Поэтому чрезвычайно велика актуальность расширения спектра акторов, участвующих как в разработке, так и реализации пакетов государственных программ. Мировая практика свидетельствует, что включение экспертного знания в процесс составления и мониторинга в значительной степени расширяет возможности оценивания рисков реализации программ, и оперативного своевременного реагирования на них системы управления программой.

Обращают на себя внимание методологические проблемы, возникающие при формировании государственных программ. Так, нередко нечеткими остаются формулировки задач: зачастую они охватывают чрезмерно большой спектр проблем, представляются как исполнение функции в определенной отрасли, неочевидна возможность их решения в рамках конкретной государственной программы. То же можно сказать и о показателях, далеко не всегда позволяющих ясно представить степень практического решения поставленной задачи. Исследователи отмечают актуальность создания научно-обоснованного механизма определения приоритетов использования бюджетных ресурсов; отсутствие количественно и качественно измеряемых целей и ожидаемых результатов; неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ^[1].

Материалы нормативных и методических документов содержат требования к формулировкам целей, задач, структуре государственных ироірамм и показателям результатов, имеющих общий характер. Обобщенный характер целей негативно сказывается на программах вне зависимости от уровня их разработки, так как не позволяет увидеть ожидаемые ориентиры программной деятельности. Особенно страдают в этом случае участники программ, для которых существенное значение имеет конкретизация их роли в реализации государственной программы. Если учесть, что число соисполнителей и участников программы велико, то размытость целей не позволяет скоординировать деятельность по выполнению программы, что приводит к неэффективности программных расходов. Между тем с переходом к программному бюджету должны существенно расшириться бюджетная самостоятельность и ответственность министерств по управлению государственными финансами в рамках государственных программ, которым следует обладать правом самостоятельно определять структуру расходов, позволяющую достигать целей программы.

Особенно остро указанные методологические проблемы проявляются на региональном уровне. Отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации государстве иных нроірамм отрицательно сказывается на переходе к программному бюджету. Указанная проблема порождает неопределенность полномочий ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ, вызывает трудности при согласовании их деятельности по разработке и исполнению государственных программ.

Опыт показывает, что успешному внедрению программного подхода мешают технические сложности: несогласованность государственных программ между собой, отсутствие стимулов для ведомств участвовать в «чужих» программах, задержки в размещении показателей в Единой межведомственной информационно-статистической системе, непрозрачное распределение ответственности. Проведенная специалистами экспертиза проектов государственных программ выделила три основные ошибки, допущенные при их разработке: не определена или не обоснована общественная значимость программы; отсутствует описание ожидаемого конечного результата; целевые показатели не привязаны к определенному результату^[2].

• [1] См.: Ходырев А. А. Оптимизация программно-целевого бюджетирования в городе Москве. URL: sdo.rea.rU/cde/conference/5/viewFiles.php (дата обращения: 11.11.2014).
• [2] Управление по результатам — итоги и новые возможности / под ред. В. Н. Южакова и Е. И. Добролюбовой. М.: Фонд «Центр стратегических разработок»; Центр экономического и финансового консалтинга; Статут, 2010.