Период неустойчивого развития

В условиях высокой инфляции и глубоких структурных изменений в экономике в первые годы реформ российская налоговая система в определенной степени выполняла свою роль, обеспечивая минимальные потребности государства по поступлению в бюджеты всех уровней финансовых ресурсов. Вместе с тем по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований недостатки действующей налоговой системы становились все более и более заметными, а ее несоответствие происходящим в экономике изменениям все более и более очевидным.

Поэтому следующий этап развития налоговой системы можно характеризовать как этап неустойчивого налогообложения. Не случайно на протяжении последующих лет экономических реформ в законодательство о налогах ежегодно, а часто и по несколько раз в год вносились многочисленные поправки. Данные изменения решали отдельные вопросы исчисления и взимания соответствующих налогов, не затрагивая основных положений построения налоговой системы. В период с декабря 1992 по декабрь 1993 г. были дополнительно введены три местных и один региональный налог. Уже в июле 1993 г. в порядок исчисления и уплаты практически каждого федерального налога были внесены принципиальные изменения и дополнения. Наиболее существенные из них касались некоторого облегчения налогового бремени для налогоплательщиков. В частности, с 1 января 1993 г. ставка налога на добавленную стоимость была снижена до 20% и введена пониженная ставка налога на отдельно социально значимые товары до 10%. Максимальная ставка подоходного налога с физических лиц была понижена до 40%. Одновременно с этим было введено обложение налогом на добавленную стоимость и акцизами товаров, ввозимых на российскую таможенную территорию. Вносившиеся в дальнейшем в налоговую систему изменения были не всегда продуманными и экономически обоснованными. С одной стороны, был осуществлен возврат к курсу на ужесточение налогового пресса на экономику, с другой стороны — предоставлялись неоправданные налоговые льготы отдельным категориям налогоплательщиков. Так, после политического кризиса осени 1993 г. президент страны, пользуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал в декабре 1993 г. несколько указов, затрагивающих налоговые правоотношения. В соответствии с ними с 1 января 1994 г. вводилось несколько новых налогов, в том числе специальный налог для финансовой поддержки важнейших отраслей экономики, транспортный налог. Одновременно с этим еще выше (минимум на три и максимум на шесть пунктов для разных категорий налогоплательщиков) поднималась ставка налога на прибыль. Экспертные оценки показывали, что в связи с этими решениями у российских товаропроизводителей дополнительно изымалось порядка 4−5% вновь созданной стоимости^[1].

Одновременно с этим было принято беспрецедентное в налоговой практике решение о полном освобождении от уплаты большинства налогов, в том числе от таможенной пошлины, Российского фонда спорта, организаций инвалидов и некоторых других общественных негосударственных организаций. В результате страна понесла колоссальные финансовые и социальные потери, поскольку в результате нечеткой правовой обоснованности данных решений практически весь поток импорта ликеро-водочной и табачной продукции сосредоточился именно в этих организациях.

К этому следует добавить предоставление со второго квартала 1994 г. права региональным и местным органам вводить неограниченное число новых налогов, без ограничения налоговых ставок по ним и общей суммы налоговых изъятий у налогоплательщика. Региональные и местные органы власти не преминули воспользоваться предоставленными им правами. Уже к концу 1994 г. налоговая система страны по оценке Госналогслужбы РФ насчитывала около 250 наименований налогов, при том, что федеральным законодательством их было установлено менее 50. В одной только Курской области было введено дополнительно более 30 налогов.

Тем самым был нарушен один из важнейших принципов построения налоговой системы — принцип ее единства. Кроме того, введенные в ряде регионов новые налоги представляли собой своего рода таможенные пошлины, что препятствовало свободному перемещению товаров внутри страны. Данное решение также подрывало стабильность российской налоговой системы, что резко снижало инвестиционную привлекательность страны не только для иностранного, но и для отечественного капитала. Подобная налоговая практика просуществовала в стране более двух лет и была отменена только лишь в 1996 г. по решению Конституционного Суда РФ.

Огромная налоговая нагрузка на законопослушных налогоплательщиков, наличие большого числа налоговых льгот, а также многочисленных лазеек для сокрытия доходов и неуплаты налогов создали в стране атмосферу отсутствия честной конкуренции, а также способствовали развитию теневой экономики. Все более четко проявлялась фискальная функция налогов при одновременном сокращении темпов прироста налоговых поступлений и росте бюджетного дефицита. Налоги все в меньшей степени стали выполнять функцию регулятора производства. В результате сложившаяся к середине 1990;х гг. в Российской Федерации налоговая система из-за несовершенства ее отдельных элементов во все большей степени препятствовала экономическому развитию страны.

Итак, проводимая налоговая политика привела к резко негативным экономическим последствиям, суть которых состояла в следующем:

• 1) налоговая система включала в себя значительное число налогов, при этом по большинству основных из них были установлены высокие налоговые ставки. Достаточно сказать, что в 1998 г. налоговая система страны включала 46 видов платежей, в том числе 18 федеральных, пять региональных и 23 местных налога и сбора. Вследствие этого добросовестные налогоплательщики несли огромную налоговую нагрузку. У большинства налогоплательщиков после уплаты налогов практически не оставалось финансовых ресурсов, что делало невозможным расширенное воспроизводство. Экономика страны с каждым годом все сильнее сползала в пропасть кризиса, падали темпы роста производства во всех отраслях;
• 2) широкие масштабы приобрело массовое укрывательство от налогообложения, приведшее к тому, что государство собирало по большинству налогов чуть более половины причитающихся средств. Одновременно с этим вследствие несовершенства налоговых законов в них имелось много лазеек для «законного» ухода от налогообложения. При этом каждый второй легальный налогоплательщик, стоящий на учете в налоговом органе, налогов вообще не платил, а из оставшихся практический каждый второй платил меньше, чем было положено по закону. Данные обстоятельства наряду с системой многочисленных льгот по налогам разрушали условия для честной конкуренции;
• 3) огромный размах приобрела так называемая теневая экономика, уровень производства в которой по разным оценкам достигал от 25 (по официальным данным Госкомстата России) до 40% (по экспертным оценкам). Но укрываемые от налогообложения финансовые ресурсы не шли, как правило, на развитие производства, а переводились на счета в зарубежных банках и «работали» на экономику других стран;
• 4) в значительной мере снижались налоговые поступления в бюджеты всех уровней. В результате созданная система налогообложения не смогла обеспечить требуемый уровень поступления налогов, что обусловливало постоянное сокращение даже минимальных государственных расходов.

Налоговая система стала громоздкой, сложной и запутанной. Абсолютно неэффективной проявила себя действовавшая в то время система налогового администрирования, которая была ориентирована, прежде всего, на краткосрочное обеспечение любой ценой требуемого объема налоговых поступлений с целью преодоления текущих проблем бюджетного балансирования. Постепенно налоговая система стала тормозом развития экономики.

Это стало одной из причин разразившегося в августе 1998 г. острого финансового кризиса в стране, последствием которого стали изменившаяся налоговая политика и усиление регулирующей роли государства в развитии экономики через более активное использование рыночных механизмов, в том числе налогов.

Сформированная ко второй половине 1990;х гг. российская налоговая система не отвечала интересам ни налогоплательщиков, ни государства. Назрела необходимость существенного изменения государственной налоговой политики.

• [1] Российский экономический журнал. 1994. № 3. С. 20.