Счетная палата как институт государственного финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Государственный финансовый контроль (ГФК) имеет достаточно большую историю в мировой практике хозяйствования и управления. Например, в России ещё в 1654 году под «кураторством» боярской Думы был учрежден Счетный приказ, а в XIX веке в России сложилась служба Государственного контроля, которая существовала — в известном виде — и после 1917 года. За последующее время практика, и в нашей стране и за рубежом, выработала множество принципов форм и методов и принципов ГФК. При этом теорией и практикой подтверждена исключительная степень зависимости институтов, принципов, форм и методов контроля от общего уровня социально-экономического развития и от общей модели хозяйствования и управления в каждой стране.

В этой связи становление в экономике России рыночных отношений потребовало практического осуществления новых принципов и методов государственного управления, в том числе, и ключевыми вопросами социально-экономического развития страны и её регионов. Такое управление в российских условиях должно отвечать как признакам современной модели социального рыночного хозяйства, так и важнейшим требованиям федеративного устройства государства и, соответственно, разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в различных сферах. Существенной проблемой государственного управления, в том числе, и в контексте разграничения компетенции органов управления разного уровня, является бюджетный процесс, межбюджетные отношения, а также реализация функций ГФК и, прежде всего, государственного контроля в бюджетной сфере. Отчетливое выдвижение бюджета как важнейшего инструмента государственного воздействия на ход экономического и социального развития страны, придает функции контроля в этой области не только финансово-экономическую, но и социально-политическую значимость.

Принятие Бюджетного кодекса РФ потребовало переосмысления теории и практики бюджетного процесса в стране, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта федерации, в том числе, и в плане организации ГФК и его важнейших институтов. Вместе с тем, несмотря на ряд позитивных изменений в этой сфере (создание новых институтов ГФК, повышение эффективности их работы, адаптация работы контрольных органов к специфике процессов управления в государстве федеративного типа и пр.), позитивное воздействие контроля на состояние управляемости экономикой и социальной сферой страны, на эффективность налоговой и бюджетной политики на всех уровнях весьма далеко от требований реальной экономической и политической стабилизации в стране.

Более того, можно утверждать, что в настоящее время ГФК в субъектах РФ всё ещё находится в процессе становления. Это связано с рядом причин. Прежде всего, важно то, что существовавшая ранее система государственного контроля, в том числе, и в финансовой сфере, в ходе радикальных экономических реформ 90-х гг. была разрушена, потеряла способность к эффективному функционированию. Оставшиеся элементы этой системы (например, в рамках внутриведомственного аппарата контроля) ныне в большинстве случаев не способны эффективно осуществлять функции государственного финансового контроля в качественно изменившейся институциональной и экономической среде.

Под влиянием произошедших изменений в полной мере сформировалась потребность в качественно новых институтах ГФК. К таким изменениям можно отнести коренные преобразования отношений собственности и, соответственно, переход от командного к опосредованному государственному регулированию экономических и социальных процессов. Сюда же относится переустройство политической системы общества на основе принципов разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных и исполнительных органов власти, в том числе в бюджетной сференовые взаимоотношения между центральными и региональными органами власти и управления на основе принципа федерализма с соответствующим.

разделением функций контроля финансовых потоков. Соответственно, и финансовый контроль в регионе, являясь этапом бюджетного процесса и важнейшей функцией государственного управления социально-экономическим развитием, требует своего совершенствования. Можно с высокой долей ответственности констатировать, что задача резкого повышения эффективности всей системы государственного управления ныне нерешаема вне формирования качественно новой, дееспособной системы государственного финансового контроля, имеющей четкую структуризацию и функциональную ориентацию — как по вертикали, так и по горизонтали.

Все это, как было сказано выше, потребовало создания принципиально новых институтов или структур Г ФК, а именно контрольно-счетных органов (счетных палат) федерального и регионального уровня. Их преимущество как субъектов ГФК определяется такими признаками как: реальная независимость, комплексность подхода к объектам контроля, «деформализация контроля» с постоянным развитием аналитического и рекомендательного начала своей деятельности, особое внимание к системе «обратных связей» контроля и управлениятенденция к установлению партнерских отношений с другими контролирующими инстанциями и пр. Не случайно практика создания региональных контрольно-счетных органов получила быстрое развитие в субъектах Федерации, где эти институты сразу заняли важное место в реализации региональной политики в области бюджета, налогов, финансов, управления государственным имуществом.

Однако названные выше преимущества счетных палат как органов независимого государственного финансового контроля не реализуются автоматически. Уже имеющийся опыт практической деятельности контрольно-счетных органов РФ показал необходимость углубленного анализа методических, правовых, организационных и иных сторон деятельности КСО в направлении постоянного повышения эффективности их контрольной работы и их вклада в управление социально-экономическим развитием субъектов РФ. Это, в свою очередь, требует научного решения целого ряда теоретико-методологических проблем. Дальнейшее разностороннее методологическое обеспечение контрольно-счетных органов субъектов РФ — наряду с решением вопросов правового, финансового и иного обеспечения их контрольной работы — должно стать краеугольным камнем в повышении эффективности деятельности контрольно-счетных органов регионального уровня, что и определяет актуальность данного исследования.

Степень разработанности проблемы в экономической науке. ГФК как метод повышения эффективности государственного управления в целом и системы государственных финансов, в частности, имеет, как было сказано выше, длительную историю. Ее важной составляющей являются научные, методологические и практические разработки, нацеленные на совершенствование систем управления контроля, роли и функций последнего в функциональной системе современного демократического государства и социальной рыночной экономики. Такие разработки широко представлены в отечественной и зарубежной экономической науке.

В России фундаментальные исследования в области государственного финансового контроля и связанных с ним экономических и правовых разработок проводились в разное время многими учеными, такими как.

A.Г.Андреев, И. А. Белобежский, Н. Г. Белов, Ф. Ф. Бутынец, Э. А. Вознесенский, Е. Ю. Грачева, В. А. Жуков, Н. Г. Кондраков, Е. А. Кочерин, С. П. Опенышев,.

B.Г.Пансков, Г. А. Соловьев, М. С. Студеникина, П. В. Черноморд, Н. Г. Чумаченко, В. Н. Шеметов, С. О. Шохин, Е. Д. Улупова и др. В период российских реформ совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений и связанного с ним контроля были посвящены работы таких авторов, как В. В. Бурцев, Е. М. Бухвальд, Н. Г. Горазеев, А. Г. Игудин, А. М. Лавров, В. Н. Лексин, Л. Н. Лыкова, И. В. Подпорина, В. К. Сенчагов, К. И. Таксир, И. В. Тулякова, В. Н. Федоткин и других.

Современные теоретические и методологические подходы к организации государственного финансового контроля в России не строятся «на пустом месте». Сохраняет свое значение и накопленный опыт дореволюционной финансовой науки и практики. В этой связи в данной диссертационной работе использованы труды таких русских ученых, как Э. Н. Берендтс, С. И. Илловайский, И. Х. Озеров, А. А. Пионтковский, Т. И. Тарасов, С. Л. Франк, И. И. Янжул и других. Далее, как будет показано в работе, сегодня есть возможность и необходимость использовать достижения экономической науки и практики и советского периода, когда усилия ученых были направлены, в основном, на обоснование возможности использования форм и методов государственного финансового контроля в повышении уровня централизованного управления социально-экономическим развитием государства, в том числе, и на региональном уровне. В процессе становления важнейших институтов рыночной экономики и государства в России целесообразно также изучать все полезное из современной теории и практики государственного управления экономически развитых стран с тем, чтобы разработать оптимальные экономико-организационные основы функционирования системы управления и ГФК в нашей стране, в том числе, и на уровне субъекта РФ. Среди ведущих исследователей проблем ГФК за рубежом можно указать на таких авторов, как Д. Блази (США), П. Годме (Франция), П. Друри (Англия), П. Леруа-Болье (Франция), Д. Нейман (Англия), Л. Штейн (США) и других.

Однако, несмотря на столь значительные теоретические заделы, сегодня следует констатировать очевидную недостаточность теоретико-методологического и отсюда — законодательного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и при этом — низкую степень использования ими уже имеющихся научных рекомендаций. Что определило подобную ситуацию? Прежде всего, это, конечно, специфический характер российских реформ, ход которых не опирался изначально на стратегическую гипотезу новой качественно роли государства и государственного управления. Другая причина названной выше ситуации — существенные проблемы и противоречия на пути становления России как государства федеративного типа. В таком государстве сколько-нибудь эффективное выполнение функций государственного управления и контроля возможно только на основе четких представлений о характере «базовой модели» федеративных отношений, о распределении предметов ведения органов власти и управления всех уровней, в том числе, и расходных полномочий различных уровней бюджетной системы. Давно назревшие, но пока практически не реализованные продвижения по этим направлениям ставят перед сферой ГФК новые сложные задачи, нуждающиеся в комплексном научном и методологическом осмыслении.

Существенным препятствием на данном пути является также отсутствие комплексного подхода, связанного с определением места и роли ГФК в целостной системе управления социально-экономическим развитием региона. Существенные пробелы касаются такой научно-практической проблемы, как характер взаимодействия контрольно-счетных органов с органами законодательной и исполнительной власти, выстраивания вертикали контрольно-счетных органов сообразно структуре России как федеративного государства, включая и институт счетных палат.

Все сказанное имело неизбежным следствием «запаздывающий эффект» и в научном осмыслении данной проблемы. Особенно существенно отставание с научным пониманием специфики органов ГФК как институтов государственного управления, с определением системы субъектов государственного финансового контроля на уровне регионов России, с обоснованием подходов к разграничению их функций (объектов контроля) на основе «исключительных ниш» или «пересекающихся контрольных полномочий» и пр. В свете специфики политической ситуации в стране, в том числе, и даже особенно — на уровне отдельных регионов, особую значимость в научно-методическом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов приобретает развитие принципа независимости их деятельности, что в решающей степени и ведет к пониманию той особой роли, которую должен сыграть в реализации задач ГФК институт счетных палат.

В научной литературе пока нет полного отражения возможностей и преимуществ счетных палат как рабочего, аналитического, методического и даже организующего органа государственного финансового контроля на уровне субъекта РФ. Это «сковывает» деятельность данного института ГФК и его общее позитивное воздействие на состояние управляемости и реальной контролируемости важнейших процессов в экономической и социальной сфере регионов.

Таким образом, можно сделать вывод, что достигнутый уровень научных исследований и имеющиеся публикации не раскрывают полностью проблем становления и практического функционирования институтов государственного финансового контроля, в том числе и на уровне субъекта РФ. Прежде всего, это относится к деятельности счетных палат субъектов Российской Федерации, способных в современных условиях претендовать на роль аналитического и методического центра всей системы ГФК на уровне субъекта РФ.

Объектом исследования является Счетная палата субъекта РФ как орган (институт), действующий в системе сложившихся управленческих и финансово-бюджетных отношений в России, и в первую очередь, в системе государственного финансового контроля на уровне субъекта РФ.

Предметом исследования являются принципы, организационно-экономические методы и инструменты, а также правовые основы деятельности Счетной палаты региона в системе государственного финансового контроля и управления на уровне субъекта РФ.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является научный анализ и развитие методических основ, практического содержания и правовой базы деятельности Счетной палаты субъекта РФ как органа (института) государственного финансового контроля, уточнение его места в системе управления социально-экономическим развитием региона на основе исследования системы задач и функциональных связей всех органов государственного управления и контроля. Цель исследования включает в себя также и обоснование путей повышения эффективности деятельности счетных палат, усиления их вклада в управляемость экономическими и социальными процессами в субъектах РФ.

Указанная цель предопределяет постановку и решение в диссертационной работе ряда взаимосвязанных задач. К основным из них отнесены: развитие представлений о роли финансового контроля в системе управления социально-экономическим развитием региона с учетом требований социального рыночного хозяйства, федеративного устройства государства и специфики объектов ГФКконцептуальная конкретизация места и функций контрольно-счетных органов в общей системе ГФК на региональном уровневыявление основополагающих тенденций в изменении функций, инструментов и нормативной базы их деятельностиуточнение представлений о системном взаимодействии КСО, как субъектов, и контролируемых организаций, как объектов контроля, в целях повышения уровня социально-экономического развития регионаисследование вопросов взаимоотношений КСО субъектов РФ со Счетной палатой РФ, с другими структурами государственного управления и финансового контроля как федерального, так и регионального уровнявыявление основополагающих задач в совершенствовании функций и инструментов КСО в субъектах РФ, способов их практического закрепления в нормативно-правовой базе федерального и регионального уровняклассификация и разработка системы принципов и методов деятельности счетных палат на уровне субъекта РФ как системообразующих институтов ГФКтеоретическое развитие представлений об эффективности контроля как формы управленческой деятельности, обоснование критериев и показателей эффективностиразработка методов и систем управления эффективностью деятельности КСО субъектов РФ.

Наряду с перечисленными основными задачами в работе исследуется ряд дополнительных вопросов, имеющих непосредственное отношение к системе государственного финансового контроля и деятельности КСО. К числу этих вопросов следует отнести разработки в области стандартизации и унификации государственного финансового контролядоговорных отношений различных структур власти и управления, в том числе, и в сфере государственного финансового контроляпо организационным формам деятельности структур государственного финансового контроляпо влиянию психологических факторов и менеджмента на деятельность КСО в области государственного финансового контроля.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, контроля, финансов и бюджета, а также нормативно-правовые акты в сфере государственного управления и финансового контроля. Научный анализ важнейших категорий процесса управления, основных финансово-экономических понятий и конструкций дан автором диссертации на основе общеэкономического (а не «счетно-технического») мировоззрения в его историческом развитии.

При разработке данной проблемы применительно к системе контрольно-счетных органов субъектов РФ использовались результаты исследований и аналитические материалы ряда аудиторов и специалистов Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов РФ. В работе широко использовались отечественные законодательные и иные нормативные акты, их проекты, подготовленные Счетной палатой РФ и Ассоциацией контрольно-счетных органов субъектов РФ, Счетной палатой Рязанской области, а также нормативные акты других министерств и ведомств.

Методологические основы исследования — системность анализа, сочетание логического и исторического подходов. Так, работа строится на методах системного анализа функций и задач институтов контроля в современных процессах управления, на основе единства логического и исторического подходов к эволюции объектов и субъектов государственного финансового контроля в зависимости от изменения общих факторов экономического, правового, политического и национально-государственного характера. Отправным пунктом исследования является целостная модель процесса контроля, интегрирующая систему финансово-экономических понятий, специфику субъектов и объектов контроля, а также регулирующее воздействие современных экономических и правовых концепций. Такая модель позволяет установить логическую и функциональную взаимосвязь экономико-организационных процессов, связанных с финансовым контролем на всех этапах «жизненного цикла» бюджета субъекта РФ.

В работе автором использовались также такие методы познания и исследования, как исторический, логический, конкретно-социологический, опытно-экспериментальный, метод экспертных оценок, сравнительный, экспериментальный, метод экспертных оценок, сравнительный, системный, а также анализ и обобщение практики государственного финансового контроля. Соискателем было проведено интервьюирование более 80 распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей, судей, руководителей и аудиторов КСО, юрисконсультов и работников правоохранительных органов.

Эмпирическую базу исследования составили данные социально-экономической и финансово-бюджетной статистики по Рязанской области и ряду других субъектов РФфактические данные, полученные при изучении практики деятельности органов государственного управления и финансового контроля ряда регионов РФ — Рязанской, Владимирской и других областей. Проанализировано около 50 организационных и учредительных документов контрольно-счетных органов субъектов РФ, более 150 материалов по результатам проверок и ревизий.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании факторов усиления роли ГФК в процессах управления регионом, в развитии системы принципов ГФК, в комплексном и системном подходе к уточнению места регионального КСО и его взаимодействия с другими органами ГФК и правоохранительными органами. Основные научные результаты, полученные лично автором в результате исследования, состоят в следующем: обоснована гипотеза усиления значимости ГФК в процессе управления социально-экономическим развитием субъектов РФ, причем эта перспективная роль не должна являться прямой функцией текущих изменений и воззрений в государственном управлениипостроена система принципов ГФК, как особая «проекция» принципов управления в целом, отражающая вместе с тем специфику контрольной деятельности в условиях рыночной экономики и государства федеративного типана основе развития содержания принципа независимости и других принципов организации финансового контроля обоснованы преимущества счетной палаты как органа ГФК на региональном уровне, а также возможность и необходимость закрепления за данным органом роли организационно-методического центра ГФК на уровне субъекта РФтеоретически обосновано применение программно-целевого подхода к управлению государственным финансовым контролем в субъекте РФ и показана необходимость создания на этой основе комплексных систем управления финансовым контролем на региональном уровне, которые базируются на региональных и внутренних стандартах и целевых программах финансового контроляпоказано, что эффективность деятельности КСО неотделима от позитивных изменений в деятельности всех контролирующих и контролируемых организаций, в результате чего создаётся единый, синергетический эффект в системе управления государственными финансами на уровне субъекта РФ.

Практическая новизна и значимость работы. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшей разработки проблем государственного финансового контроля на уровне субъекта РФ в комплексе с проблемами использования бюджетных процедур управления регионом.

Практические результаты, полученные в итоге диссертационного исследования сформулированы следующим образом: разработаны рекомендации по совершенствованию деятельности КСО субъектов РФ в новых экономических условиях, уточнению их задач, правового положения, обязанностей и ответственности на всех этапах финансового контролявыявлены элементы зарубежного опыта деятельности КСО, которые могут быть использованы для практического использования в России, в том числе по взаимодействию федеральных и региональных органов, по созданию института представительства в контролируемых организацияхвносятся предложения по практическому использованию программно-целевого подхода как метода реализации согласованного механизма деятельности институтов ГФК в регионе и обозначены основные слагаемые такого подхода — система комплексных и целевых программ финансового контроля, региональная и внутренняя комплексные системы управления финансовым контролем, мотивы активизации взаимодействия органов ГФК с учетом возможности счетных палат выполнять функции методического и организационного центра ГФКразработаны вопросы выбора основных критериев оценки и показателей эффективности деятельности счетных палат, а также основные принципы и методы управления эффективностью деятельности КСОсформулированы и частично уже практически отражены в региональном законодательстве правовые нормы, касающиеся сферы финансового управления и контроля, бюджетного процесса и межбюджетных отношений в субъекте РФв рамках дальнейшего развития нормотворчества даны теоретико-методологические основы создания региональной и корпоративной нормативной базы деятельности КСО.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались на Всероссийских совещаниях контрольно-счетных органов субъектов РФ (Москва, 1998 г., 2000 г., 2001 г.- Рязань, 2000 г.- Тюмень, 2000 г.- Красноярск, 2001 г.- Вологда, 2002 г.), на заседаниях кафедр Центра финансово-банковских исследований ИЭ РАНна семинарах и практических занятиях с работниками контрольно-счетных органов субъектов РФ. Результаты работы нашли отражение в Законах Рязанской области и в материалах проверок КСО ряда субъектов РФ.

Обоснованность и достоверность выдвигаемых научных положений и выводов подтверждаются результатами их использования в деятельности КСО Рязанской, Владимирской, Тюменской, Вологодской и других областей, а также практикой преподавательской и консультационной деятельности диссертанта. Под общей редакцией автора выпускаются бюллетени Счетной палаты Рязанской области, а также публикуются материалы Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов РФ.

Положения работы могут быть использованы при подготовке методических материалов и нормативных актов по различным вопросам организации ГФК, а также при подготовке и повышении квалификации кадров контрольно-счетных органов субъектов РФ.

1 Общие выводы и предложения, сделанные на примере совершенствования методов управления финансами и финансового контроля лечебно-профилактических учреждений, могут быть использованы и в других сферах социальной деятельности в регионе. самый жесткий финансовый контроль, может обесценить усилия по повышению эффективности и качества конечного результата — медицинской помощи.

Четвертое. Неприемлемым является положение, при котором из бюджетных средств покрываются хозяйственные и все капитальные расходы, а страховщики берут на себя другие статьи расходов. В результате искусственно сдерживается выведение из системы лишних мощностей. Снижается мотивация эффективного использования и материальных ресурсов, поскольку соответствующие затраты чаще всего не включаются в тарифы на услуги. Утрачивается регулирующая роль цены, ответственность за эти затраты перекладывается с ЛПУ на местные администрации, финансирующие соответствующие статьи. При этом, как показывает практика, надежды на то, что последние будут финансировать третью статью сметы дополнительно к выделенным бюджетным ассигнованиям, чаще всего оказываются иллюзорными. Иначе говоря, теряя в эффективности, система не приобретает дополнительных источников финансирования.

В то же время, необходимо учитывать собственные экономические интересы различных структур лечебно-профилактических учреждений. Оптимальный вариант, как представляется — выделение из ЛПУ отдельных структур со статусом юридического лица (реструктуризация ЛПУ). Однако практически этот вариант реализовать сложно. Разумно начать с промежуточного варианта — выделения звеньев и открытия субсчетов для ведения ими расчетов между собой. Решение этого вопроса создаст и предпосылки комплексного и эффективного финансового контроля. То есть, наш вывод состоит в том, что финансируемые собственником, в том числе государством, организации должны обладать «прозрачностью» с точки зрения контроля. Однако финансовые отношения не любого контролируемого объекта всегда доступны для контроля со стороны КСО. В связи с этим нами вводится понятие контролепригодности: Любая отраслевая система, конечно, создается для эффективной реализации соответствующей цели, которая, однако, может быть не достигнута из-за «кон-троленепригодности» функционирующей системы (см. рис 2.1).

Главная цель программы.

Источники финансирования.

Контроль контроль отдельных направлений.

С*.

Результаты основной деятельности.

Рисунок 2.1 Роль функции контроля в реализации целевых социально-экономических программ субъекта РФ.

В то же время важно учитывать, что чрезмерное увлечение оптимизацией контролепригодной структуры может быть не менее опасно, чем игнорирование этой проблемы. Поэтому мы отдаем себе отчет в том, что все вышеизложенное — это общие идеи, реализация которых с пользой для основных функций зависит от того, как конкретно будет построена интегрированная система финансирования и финансового контроля.

Этот вывод можно проверить и на примере анализа экономики АПК и осуществления контрольных функций в отношении расходуемых здесь бюджетных средств. В сельском хозяйстве России в настоящее время много проблем. Тем не менее, первостепенного внимания заслуживает вопрос обеспечения отрасли финансовыми ресурсами1. Именно дефицит денежных средств, а с наших позиций — и их неэффективное использование, сдерживает деловую активность сельских товаропроизводителей. Основой финансового обеспечения сельхозпредприятий при рыночных отношениях, как казалось бы, должны быть их собственные ресурсы. Однако хозяйства не могут осуществить финансирование деятельности в связи с тем, что большинство сельхозпредприятий убыточны и не имеют собственных источников накопления. Например, абсолютное большинство сельхозпредприятий Рязанской области почти не имеют собственных оборотных средств. Уставный и резервный же капиталы не предназначены для текущего финансирования производственных операций. Поэтому для развития сельскохозяйственного производства важен другой источник финансового обеспечения отрасли — государственная бюджетная поддержка.

Правительством и субъектами РФ разрабатывается соответствующая бюджетная политика. Основная форма её реализации — дотирование, осуществляемое в настоящее время, как из федерального, так и региональных бюдже.

1 См., например: Закшевский В. Совершенствование финансового механизма регулирования регионального АПК // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. — 2000, № 10. с.11−13. тов1. В Рязанской области также постоянно растут размеры финансовой поддержки из областного бюджета предприятий АПК. Это связано и с тем, что на долю сельского хозяйства приходится 20% основных фондов и 17% численности работников, занятых в материальном производстве Рязанской области, а доля агропромышленного комплекса в валовом внутреннем продукте составляет 21%.

Однако опыт показал, что такая поддержка должна строиться на системном подходе, иметь целевое назначение, контролируемое Счетной палатой. Финансовая поддержка АПК должна ориентироваться на решение таких задач, как: реализация политики государства по обеспечению экономической безопасностиреализация системы целевых программ по основным направлениям деятельности в сельском хозяйстве областиразмещение государственных инвестиций на условиях ссуды либо долевого участия в рамках инвестиционных проектовреализация общественных социальных программ на селе.

Осуществляемая со стороны государства поддержка не компенсировала оттока денежных средств из сельского хозяйства. Кроме того, систематические задержки финансирования из федерального бюджета при прогрессирующей инфляции обесценивает дотации и компенсации, резко снижает их поддерживающую роль. Объемы финансирования из федерального бюджета продолжают сокращаться. Одна из важных статей поддержки, направленной на улучшение социального развития села — выделение финансовых средств на реализацию целевых федеральных программ, таких как «Газификация России», «Свой дом», «Развитие индустрии детского питания», «Повышение плодородия почв России», «Развитие рыбного хозяйства» и ряда других. Однако и на эти про.

1 См., например: Опёнышев С. П. Отчет о результатах комплексной ревизии целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 1997;1998 годах и за истекший период 1999 года АПК Пермской области // Бюллетень Счетной палаты РФ. — 2000, № 1(25). — с.64−84- Отчет о результатах проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 1998;1999 годах и за истекший период 2000 г. на дотации, компенсации, текущее содержание подведомственных Минсельхозу России организаций и использование ими внебюджетных средств, а также на приобретение сельскохозяйственной техники и племенных животных на основе финансовой аренды (лизинга) АПК Рязанской области // Бюллетень Счетной палаты РФ. — 2001, № 4(40). — с.121−135. граммы средства выделяются неравномерно и не в полном объеме, что снижает и эффект финансового контроля.

Из-за того, что не проводятся культурно-технические мероприятия по поддержанию плодородия, сельскохозяйственные угодия постоянно деградируют, ухудшается состояние мелиоративных земель. Объемы внесения органических и минеральных удобрений, химических мелиорантов, средств защиты растений в Рязанской области резко сократились. Полностью прекращено проведение комплексного агрохимического окультуривания полей. По данным, представленным государственными станциями агрохимической службы области, в землях сельхозугодий складываются отрицательные балансы гумуса и питательных веществ, элементов питания из почвы выносится несоизмеримо больше, чем вносится минеральными и органическими удобрениями.

В результате вышеперечисленных факторов происходит неуклонное снижение почвенного плодородия, тенденция его снижения на текущий и ближайшие годы сохраняется.

Несмотря на сложные финансово-экономические условия, в которых функционирует агропромышленный комплекс области, можно обозначить отдельные «точки роста», на которые должны быть направлены и контрольные усилия Счетной палаты области. Соответственно, в управлении финансами можно выделить те механизмы, реализация которых позволит улучшить контроль и сделать его более эффективным именно в единой финансовой системе региона: бюджетная политика, нацеленная на стимулирование развития АПК по пути увеличения объемов производства со стимулированием снижения затрат на производство, повышения ответственности сельскохозяйственных товаропроизводителей за качество производимой продукцииналоговая политика, нацеленная на поддержку механизмов создания оборотных ресурсов и обеспечения паритета цен на промышленную и сельскохозяйственную продукциюкредитная политика, цель которой — пополнение недостатка оборотных средств предприятий для проведения сезонных работценовая политика, предусматривающая не только выращивание, но и обеспечение переработки, размещения и сбыта сельскохозяйственной продукциифинансовая политика, направленная на создание залоговой системы, в том числе ипотекифинансовые инвестиции, наращивание финансовых ресурсов, совершенствование расчетной системыстраховая деятельность с участием средств государстваее задача — страхование рисков в сельскохозяйственном производствемаксимальное повышение эффективности управления государственным имуществом в системе АПКсоздание областных финансово-агропромышленных корпораций с отраслевой специализацией в целях максимальной интеграции всей «цепочки» от товаропроизводителя до конечного потребителяинформационная и научная поддержка, внедрение инновацийсоциальная политика, направленная на повышение доходности сельских семейэкономическая политика в целом, включающая структурную перестройку и финансовое оздоровление сельскохозяйственных предприятий, развитие всех форм кооперации, развитие и углубление специализации.

Затяжной аграрный кризис, проявляющийся в низком уровне производственных и финансово-экономических результатов, является следствием именно несовершенства действующего финансово-экономического механизма функционирования агропромышленного производства, в том числе системы финансово-кредитных взаимоотношений аграрной сферы с государственными структурами. В его совершенствовании не последнюю роль должен играть и финансовый контроль. По существу, государственное бюджетное финансирование в настоящее время представляет собой всего лишь способ удержания от полного банкротства тех предприятий, в которых производство продукции малоэффективно и убыточно. А с этих позиций и роль контроля незначительна.

Проведенный анализ позволяет констатировать, что государственные финансовые средства, выделяемые из федерального бюджета на протяжении всех лет реформ (см. Таблицу 2.1.), проблему вывода сельского хозяйства из кризиса не решают. Требуется принципиальное изменение механизмов финансовой поддержки АПК и, соответственно, роли и методов государственного финансового контроля.

Заключение

.

Проведённое диссертантом исследование позволяет кратко сформулировать раскрытые в диссертации следующие основные выводы и предложения.

1. В настоящее время мнение о существовании начального этапа формирования единой системы государственного финансового контроля (ГФК) в субъектах РФ является необоснованным. Анализ нормативных актов, материалов проверок, социологическое обследование и опросы показали, что органы ГФК в субъектах РФ не только не составляют взаимосвязанные элементы системы, но и продолжают «ведомственную конкуренцию». В этих условиях представляется необходимым повысить роль контрольно-счетных органов (КСО) (счетных палат) регионов, как системообразующих. Что же касается этапа развития самих КСО, то они уже прошли становление, и в настоящее время представляют собой достаточно компетентный и, главное, вневедомственный, независимый орган ГФК.

2. Роль финансового контроля в современной системе управления социально-экономическим развитием государства и регионов объективна, но его формы и методы во многом определяются изменениями в общественно-политическом и экономическом устройстве общества. В этой связи возрастает роль и региональных КСО, как организационных и научно-методических центров системы ГФК.

3. В Конституционное закрепление триады «ветвей власти» не укладываются многие государственные органы, в том числе и счетные палаты. По-видимому, в перспективе желательно создавать четвёртую -«контрольную власть». В связи с этим особую роль в настоящее время играет создание организационно-правовых механизмов взаимодействия всех центральных и региональных органов ГФК и правоохранительных органов. Важнейшей задачей является распределение общественной функции контроля между органами с условием сохранения сбалансированности функций ветвей государственной власти и создания целостной системы ГФК.

Для решения этой задачи в диссертации предложено использовать не методы «построения жёстких вертикалей», а программно-целевой подход.

4. Важнейшее значение в повышении роли счетной палаты как института ГФК на уровне субъекта РФ играет разработка системы принципов её организации и деятельности. В работе рассмотрена многоуровневая система общесистемных и организационно-технологических принципов деятельности регионального КСО. Особое внимание уделено анализу принципа независимости, и на этой основе наделению Счетной палаты новыми полномочиями по исполнению принятых ими решений (приостановление финансово-бюджетных операций, прямое обращение в суды и др.).

5. Финансовый контроль, как функция и процесс в системе «субъект-объект», рассмотрен на примере конкретных сфер деятельности КСО — в здравоохранении и агропромышленном комплексе региона. Сделан вывод о том, что несистемное рассмотрение приведет к замкнутости КСО в своей внутренней структуре, а не к совершенствованию управления конкретными объектами социально-экономической сферы региона. Показана необходимость совершенствования всей системы финансирования контролируемых объектов, их участия в бюджетном процессе субъекта РФ. Введено понятие «контролепригодности» («прозрачности») объекта контроля и указаны такие его элементы, как правовое положение объекта контроля, экономические условия его финансово-хозяйственной деятельности, учетная политика, вышестоящие и внутренние структуры управления и принятия решений, способы раскрытия информации, нормативно-правовая база деятельности и другие.

6. В работе показано, что, только став важным участником государственного управления, Счетная палата может повысить свою роль и значение в системе ГФК. А в этом особую роль играет развитие нормативно-правовой базы деятельности КСО субъектов РФ. Даны предложения по внесению изменений и дополнений в соответствующее федеральное и региональное законодательство, а также показана необходимость разработки нижнего уровня правового обеспечения ГФК — системы локальных нормативных актов (регламента, положений, инструкций, стандартов и др.). Разработанные акты приведены в приложении к диссертации.

7. Особое значение в оценке места и роли КСО играет определение эффективности их деятельности. В работе рассмотрены основные критерии (результативность, действенность, затраты) и показатели (прямого эффекта, эффекта упреждения) оценки и измерения результатов деятельности КСО.

Принципиально новым моментом является то, что автор ввел и обосновал необходимость применения в оценке эффективности КСО и всей системы ГФК «синергетического эффекта», методология которого исходит не только из понятия «цели контроля», но и из «мотивов поведения» контролеров и всех контрольных и правоохранительных органов. Выделены операционные синергии, связанные с расширением сферы ГФК (и, соответственно, использованием программно-целевого подхода), и финансовые синергии, связанные с повышением роли КСО в бюджетном процессе субъекта РФ.

8. Сделанные в результате исследования научные выводы и практические предложения по повышению роли и эффективности деятельности счетной палаты субъекта РФ интегрированы в проекте создания региональной комплексной системы государственного финансового контроля (РКС ГФК). РКС ГФК состоит из целевых и обеспечивающих подсистем. Главным средством реализации целей и задач РКС ГФК является система согласованных целевых программ и планов финансового контроля как контрольно-счетного органа, так и других органов государственного финансового контроля. Важным элементом РКС ГФК является и система повышения качества проверок и оценки деятельности контролеров (аудиторов и инспекторов) — КС ПЭК КСО (комплексная система повышения эффективности и качества деятельности КСО). Нормативно-методическую основу этих систем образуют стандарты (региональные и корпоративные) и комплекс целевых программ проверок. Таким образом, в систему объединены интегрирующие (координирующие) возможности программ с едиными методическими возможностями стандартов финансового контроля.