Органы исполнительной власти как субъекты административного права

После изучения данной главы студент должен:

знать

• • определение и отличительные признаки органов исполнительной власти как субъектов административного права;
• • определение, структуру и правовую основу федеральной системы органов исполнительной власти;
• • определение, структуру и правовую основу системы органов исполнительной власти субъектов РФ;
• • понятие, характерные признаки и классификацию административно-правовых функций, возлагаемых на органы исполнительной власти;
• • систему управления органами исполнительной власти, сложившуюся в Российской Федерации;

уметь

• • классифицировать органы исполнительной власти на отдельные виды;
• • из анализа нормативных правовых актов выделять административно-правовые функции Правительства РФ, федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;
• • из анализа нормативных правовых актов выделять административно-правовые функции органов исполнительной власти субъектов РФ;

владеть

• • навыками анализа структуры и содержания административноправового статуса Правительства РФ;
• • навыками анализа структуры и содержания административноправого статуса федеральных органов исполнительной власти;
• • навыками анализа структуры и содержания административноправового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ;
• • навыками разрешения административно-правовых конфликтов, участниками которых выступают органы исполнительной власти.

Понятие, отличительные признаки, классификация органов исполнительной власти в Российской Федерации

Как отмечалось ранее, в систему административнопубличных органов (публичной администрации) входят организации, являющиеся властвующими субъектами административного права. К их числу относятся: органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, некоторые государственные и муниципальные учреждения, а также иные организации, наделенные отдельными властно-публичными полномочиями в административно-правовой сфере.

Основным видом административно-публичных органов, обеспечивающим реализацию подавляющего объема административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства, являются органы исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, или, иначе, исполнительные органы государственной власти, являются составной частью публичной администрации, сформировавшейся на основе Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, а также норм текущего административного законодательства.

Как субъекты административного права органы исполнительной власти обладают рядом характерных признаков, позволяющих выделить данные органы в административноправовой сфере.

• 1. Органы исполнительной власти в административноправовой сфере создаются и функционируют в целях обеспечения согласованного и беспрепятственного исполнения, соблюдения и использования физическими и юридическими лицами, другими государственными органами, органами местного самоуправления норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Деятельность органов исполнительной власти, нацеленная на обеспечение исполнения норм отечественного законодательства иными субъектами административного права, можно назвать административной деятельностью.
• 2. Органы исполнительной власти призваны решать ряд основных административно-правовых задач, в соответствии с которыми они осуществляют специфические характерные виды административной деятельности. В частности, на органы исполнительной власти возлагаются следующие основные административно-правовые задачи:
  • — установление общеобязательных правил исполнения и соблюдения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ физическими и юридическими лицами, иными государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами;
  • — организация предоставления физическим лицам и организациям материальных и нематериальных публичных благ;
  • — официальная оценка в виде разрешения, одобрения, признание правильными, допустимыми, возможными наиболее значимых общественных отношений, урегулированных нормами федерального законодательства (административного, налогового, экологического и др.);
  • — предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также правонарушений, официально не признаваемых административными, но влекущих возникновение административных правоотношений (бюджетных, налоговых, банковских и др.);
  • — разрешение административно-правовых споров по обращениям физических лиц и организаций;
  • — противодействие чрезвычайным и другим вредоносным административно-правовым казусам техногенного, природного и иного рода.

Сопоставимо с выделенными задачами можно говорить о таких характерных видах административной деятельности органов исполнительной власти, как:

• — нормативное правовое регулирование, или административное нормотворчество;
• — административно-предоставительная деятельность, или административное правопредоставление;
• — административно-санкционирующая деятельность, или административное санкционирование;
• — административно-надзорная деятельность, или административный надзор;
• — административно-защитная деятельность, или административное арбитрирование;
• — административно-казуальная деятельность.
• 3. Деятельность органов исполнительной власти в административно-правовой сфере по сути направлена на установление равновесия (достижение баланса) публичных и частных административных прав и законных интересов. Благодаря административно-правовым действиям и решениям органов исполнительной власти, с одной стороны, обеспечивается интеграция публичных и частных административных прав и законных интересов, принадлежащих соответственно государственным органам и органам местного самоуправления, их должностных лиц, физических лиц и организаций. С другой стороны, органы исполнительной власти обеспечивают защищенность публичных и частных административных прав и законных интересов субъектов административных правоотношений. В первом случае органы исполнительной власти в установленной сфере общественных отношений совершают административно-распорядительные действия и принимают административно-распорядительные решения. Во втором — органы исполнительной власти совершают административно-охранительные действия и принимают административно-охранительные решения. Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что органы исполнительной власти как субъекты административного права призваны осуществлять в комплексе административно-распорядительную и административно-охранительную деятельность.
• 4. Органы исполнительной власти в административноправовой сфере оказывают одностороннее юридически властное воздействие на поведение физических лиц и организаций, которые не входят в систему публичной власти, а также на поведение субъектов системы публичной власти (органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц указанных органов, государственные и муниципальные учреждения и организации). Соответственно, в зависимости от характера юридической связи, возникающей между органами исполнительной власти и другими субъектами системы публичной власти, данные органы осуществляют либо административно-публичную (внешневластную), либо административно-служебную (внутрисистемную и внутриорганизационную) деятельность. Так, например, административно-публичной является деятельность федерального министерства по изданию нормативных приказов, устанавливающих общеобязательные правила поведения граждан и организаций. Административно-служебной является деятельность федерального министерства по координации и контролю деятельности внебюджетных фондов, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении министерства.
• 5. Органы исполнительной власти создаются, реорганизуются и ликвидируются Президентом РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ.
• 6. Органы исполнительной власти в административноправовой сфере образуют иерархичную систему. Каждый из них подчинен по службе вышестоящему органу и, как правило, соподчинен с нижестоящим по службе органом.
• 7. Органы исполнительной власти как субъекты административного права непосредственно или через вышестоящие в иерархической системе органы подконтрольны Президенту РФ и (или) Правительству РФ.
• 8. Контроль деятельности органов исполнительной власти в установленной административно-правовой сфере осуществляют законодательные органы, судебные органы и органы прокуратуры.
• 9. Органы исполнительной власти в установленной сфере деятельности обладают административной компетенцией. В нормативных правовых актах, определяющих правовой статус тех или иных органов исполнительной власти, перечень вопросов, относимых к административной компетенции соответствующих органов, как правило, раскрывается посредством использования таких элементов их правового статуса, как установленная сфера деятельности, цели, задачи и функции. В связи с этим административную компетенцию органа исполнительной власти следует считать собирательной, обобщающей категорией, основными элементами которой являются: установленная сфера административной деятельности органа исполнительной власти; административно-правовые цели и задачи, поставленные государством перед органом исполнительной власти; административноправовые функции, возложенные государством на орган исполнительной власти. Административно-правовые цели, задачи, функции, а также установленная сфера деятельности определяются соответствующим законом, подзаконным нормативным правовым актом и (или) положением об этом органе, например положением о федеральном министерстве, федеральной службе, федеральном агентстве и т. п.
• 10. Органы исполнительной власти в пределах установленной административной компетенции обладают организационной и функциональной самостоятельностью, административными полномочиями, административными правами и обязанностями. Данные органы имеют нормативно зафиксированные структуру и штатное расписание, выполняют нормативно определенные виды административной деятельности (административно-правовые функции).
• 11. Орган исполнительной власти, а также его подразделения и должностные лица обладают административными полномочиями, необходимыми для реализации административной компетенции, имеющейся у данного органа. Говоря иначе, органу исполнительной власти, его подразделениям и должностным лицам предоставляются права, одновременно являющиеся обязанностями, которые необходимы для достижения поставленных перед данным органом государством административно-правовых целей, решения административно-правовых задач и исполнения возложенных административно-правовых функций. В сфере деятельности, установленной законом, актом Президента РФ или Правительства РФ, органы исполнительной власти для достижения поставленных государством административно-правовых целей и задач, а также осуществления возложенных административно-правовых функций имеют право и одновременно обязаны в одностороннем порядке издавать специфические нормативные и индивидуальные правовые акты, совершать иные действия по обеспечению реализации норм публичного законодательства РФ и субъектов РФ (так называемые административно-правовые акты), которые обязательны для физических лиц и организаций, иных государственных органов, органов местного самоуправления. При таком подходе все административные полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц в зависимости от их содержания представляется возможным подразделить на три большие группы:
• 1) полномочия по изданию (принятию) нормативных правовых актов, детализирующих и конкретизирующих частные и публичные законные интересы в установленной сфере деятельности (например, полномочия Правительства РФ по изданию постановлений об утверждении и введении в действие правил дорожного движения, правил продажи отдельных видов товаров, правил оказания отдельных видов услуг и т. п.);
• 2) полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов, посредством которых обеспечивается индивидуальная согласованность и взаимосвязь (интеграция) частных и публичных законных интересов, а также индивидуальная административно-правовая охрана и защита (защищенность) частных и публичных законных интересов. Например, полномочия руководителя федеральной службы по изданию приказа о принятии гражданина на государственную службу. Полномочия федеральной службы по предоставлению конкретному индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу лицензии или разрешения;
• 3) полномочия по совершению иных властных юридически значимых действий, посредством которых обеспечивается интеграция и защищенность частных и публичных законных интересов. Например, полномочия подразделений органов внутренних дел по совершению отдельных видов регистрационных, удостоверительных, разрешительных, административно-надзорных и иных административноправовых действий. В случаях, предусмотренных законами и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими осуществление административной деятельности органов исполнительной власти, устанавливаются определенные ограничения административных полномочий данных органов, а иногда и полный запрет на их реализацию. В частности, в соответствии с действующим федеральным законодательством о государственном контроле и надзоре установлены ограничения по количеству и продолжительности проверок, которые могут проводиться органами исполнительной власти в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии с нормами Федерального закона «О полиции» установлен запрет на применение должностными лицами органов внутренних дел специальных средств и огнестрельного оружия в отношении отдельных категорий физических лиц.

  Введение

  подобных ограничений и запретов обусловливается необходимостью предотвращения необоснованного причинения вреда, ущерба, а также излишнего вмешательства органов исполнительной власти в деятельность физических лиц и организаций.

• 12. На органы исполнительной власти в установленных законом случаях возлагаются административные обязанности. Административные обязанности органов исполнительной власти — это установленные соответствующими нормами административного права меры должного поведения данных органов, исполнение которых необходимо для обеспечения решения возложенных на них административноправовых задач и исполнения соответствующих административно-правовых функций. К числу наиболее общих административных обязанностей всех функционирующих в России органов исполнительной власти, которые должны ими исполняться при осуществлении административнопубличной деятельности, можно отнести:
• 1) обязанность соблюдать и защищать нрава и свободы человека и гражданина, права организаций;
• 2) обязанность осуществлять административную деятельность строго в пределах предоставленной органу исполнительной власти административной компетенции;
• 3) обязанность соблюдать установленные соответствующими нормативными правовыми актами административные процедуры в деятельности органа исполнительной власти;
• 4) обязанность соблюдать установленные для органа исполнительной власти соответствующими нормативными правовыми актами ограничения и запреты.

Следует заметить, что выделенные выше административно-правовые цели, задачи, функции, административная компетенция, административные полномочия, административные права и обязанности органа исполнительной власти в совокупности определяют правовое положение данного органа в системе административных правоотношений. Такого рода правовое положение органа исполнительной власти принято называть административно-правовым статусом данного органа.

В целях уяснения особенностей органов исполнительной власти они могут быть классифицированы на отдельные виды по ряду специальных критериев.

• 1. В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации органы исполнительной власти подразделяются:
  • — на органы федеральной системы исполнительной власти (Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти);
  • — органы системы исполнительной власти субъектов РФ (Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ).
• 2. По основанию образования:
  • — органы исполнительной власти, предусмотренные Конституцией РФ;
  • — органы исполнительной власти, создаваемые на основе действующего законодательства.
• 3. В зависимости от объема и характера административной компетенции различаются органы исполнительной власти:
  • — общей компетенции;
  • — специальной компетенции;
  • — отраслевой компетенции;
  • — внутриотраслевой компетенции;
  • — межотраслевой компетенции;
  • — смешанной компетенции.
• 4. По организационно-правовым формам органы исполнительной власти подразделяются па следующие виды:
  • — правительства;
  • — советы министров, имеющие статус правительства;
  • — федеральные министерства;
  • — федеральные службы;
  • — федеральные агентства;
  • — министерства субъектов РФ;
  • — комитеты субъектов РФ;
  • — службы субъектов РФ;
  • — главные управления;
  • — управления;
  • — инспекции;
  • — департаменты;
  • — администрации;
  • — мэрии;
  • — отделы;
  • — другие органы исполнительной власти.
• 5. По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся:
  • — на единоначальные;
  • — коллегиальные.