Административно-процессуальные формы деятельности публичной администрации

Понятие, сущность, правовая основа и содержание административно-процессуальной деятельности публичной администрации

После изучения данной главы студент должен:

знать

• • понятие и характерные признаки административно-процессуальной формы деятельности публичной администрации;
• • правовую основу административно-процессуальной деятельности публичной администрации в России;
• • понятие, характерные признаки и виды административных регламентов публичной администрации;

уметь

• • оперировать такими специальными категориями, как «административно-процессуальные документы», «административное дело», «административно-процессуальный срок», «административно-процессуальные действия публичной администрации», «административно-процессуальная норма», «административная процедура», «административное производство», «административный процесс» ;
• • из анализа нормативных правовых актов выделять административно-процессуальные нормы, административные процедуры и административные производства;
• • соотносить понятия «административно-процессуальная норма», «административная процедура», «административное производство», «административный процесс» ;
• • выделять из множества правовых актов, издаваемых в Российской Федерации, административно-процессуальные законы, административно-процессуальные акты Правительства РФ, административно-процессуальные акты федеральных органов исполнительной власти;
• • отличать административные регламенты публичной администрации от иных нормативных правовых актов, издаваемых публичной администрацией;

владеть

• • навыками анализа структуры и содержания административнопроцессуальных норм, административных процедур и административных производств, предусмотренных федеральным законодательством;
• • навыками составления административно-процессуальных документов;
• • навыками разработки административных регламентов публичной администрации.

Понятие и характерные признаки административнопроцессуальных форм деятельности публичной администрации

В ряде случаев для эффективного (максимально полного, объективного, всестороннего и своевременного) осуществления отдельных, наиболее важных и, как правило, унифицированных административно-правовых функций, возлагаемых на публичную администрацию, органу исполнительной власти или органу местного самоуправления (должностным лицам данных органов) необходимо совершить в определенной последовательности ряд заранее известных, взаимосвязанных, ограниченных в продолжительности и документально оформленных действий по применению формально определенных типизированных (собирательных, стандартизированных) административно-правовых мер — нормативно зафиксированных приемов и способов обеспечения исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных условий, запретов, ограничений и дозволений.

В этом случае объективно требуется включить в механизм административно-правового регулирования ряд систематизированных (взаимосвязанных и взаимообусловленных) специфических общеобязательных правил, определяющих специальный порядок применения типизированных административно-правовых мер указанными административными органами публичной власти (должностными лицам данных органов).

Говоря иначе, для максимально полной, всесторонней, объективной и своевременной реализации отдельных административно-правовых функций, возлагаемых на административно-публичные органы, возникает потребность в разработке и применении системы взаимосвязанных специфических общеобязательных правил, определяющих конкретные виды, характер, последовательность, продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (должностных лиц указанных органов) по применению типизированных административно-правовых мер, связанных с указанными функциями. Например, для максимально полной, всесторонней, объективной и своевременной реализации административноделиктной функции, возлагаемой на публичную администрацию, существует потребность в разработке системы общеобязательных правил, определяющих конкретные виды, характер, последовательность, продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий компетентных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц по применению мер административно-правового принуждения, применяемых по делам об административных правонарушениях. Для максимально полной, всесторонней, объективной и своевременной реализации функции по контролю и надзору, возлагаемой на публичную администрацию, существует потребность в разработке общеобязательных правил, определяющих конкретные виды, характер, последовательность, продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий компетентных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц по проведению разнообразных проверок деятельности организаций и физических лиц, выдаче им разрешений и лицензий, регистрации актов, документов, прав и объектов.

На наш взгляд, такую систему общеобязательных правил, которая определяет конкретные виды, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий административно-публичного органа (органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, должностного лица указанных органов) по применению типизированных административно-правовых мер логично назвать административной процедурой. К примеру, из анализа КоАП можно выделить систему общеобязательных правил, образующих административные процедуры доставления и задержания, административную процедуру изъятия вещей и документов, административную процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении и др. Из анализа Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», например, логично выделить административные процедуры выдачи лицензий, административные процедуры по контролю и надзору за деятельностью лицензиата и т. д.

Юридический вопрос или совокупность вопросов, связанных с применением типизированных административно-правовых мер по реализации возложенных на административнопубличный орган административно-правовых функций, можно назвать административным делом. Например, регистрационное дело, лицензионное дело, аккредитационное дело, дело об административном правонарушении и т. п.

Нормативную продолжительность (срочность) действий административно-публичного органа (должностных лиц данного органа) по применению типизированных административно-правовых мер в рамках какого-либо административного дела следует признать административно-процессуальными сроками, например, административно-процессуальные сроки по делу об административном правонарушении, предусмотренные КоАП; административно-процессуальные сроки по делу о выдаче лицензии, предусмотренные Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» .

И, наконец, последовательный ряд взаимосвязанных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц по применению типизированных административно-правовых мер, нормативная продолжительность которых определяется административно-процессуальными сроками, предлагается считать административно-процессуальными действиями публичной администрации. Например, административнопроцессуальными действиями публичной администрации следует признать действия должностных лиц Росреестра, осуществляемые в соответствии с административной процедурой по исполнению возложенной на данный административный орган функции государственной регистрации. Административно-процессуальными действиями также являются: действия органов исполнительной власти по применению административного задержания и доставления, назначению административного штрафа, исполнению административного приостановления деятельности и др.

При таком подходе логично выделить из общего массива юридически значимых актов ряд административно-процессуальных документов (разнообразные протоколы, постановления, предписания, заключения и др.), составляемых административно-публичными органами в ходе административно-процессуальных действий в соответствии с установленными административными процедурами.

В ряде случаев типизированные административно-правовые меры, принимаемые публичной администрацией, взаимоувязаны в формально определенный замкнутый круг (цикл) через комплекс вопросов, которые орган исполнительной власти или орган местного самоуправления (должностные лица указанных органов) должны решить в несколько сменяющих друг друга этапов (стадий). В этом случае разрозненные типизированные административно-правовые меры, принимаемые публичной администрацией, объединяются в одну цикличную систему при помощи ряда таких специальных типизированных административных процедур, как: возбуждение административного дела (исходная стадия); рассмотрение административного дела (оценочная стадия); принятие решения по административному делу (центральная стадия); исполнение решения, принятого по административному делу (заключительная стадия). В результате образуются систематизированные административно-процессуальные формы деятельности административно-публичных органов. К систематизированным административно-процессуальным формам деятельности публичной администрации следует отнести административное производство и административный процесс. В качестве примера систематизированных административно-процессуальных форм деятельности публичной администрации можно назвать производство по делам об административных правонарушениях и исполнительное производство, урегулированные соответственно КоАП и Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» .

Обобщая изложенные подходы, можно перечислить ряд существенных отличий административно-процессуальных форм от иных административно-правовых форм деятельности публичной администрации.

• 1. Административно-процессуальные формы деятельности публичной администрации представляют собой не отдельные, разрозненные административно-правовые действия, совершаемые органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, их должностными лицами, а ряд или комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных действий указанных органов (должностных лиц) по применению типизированных административно-правовых мер.
• 2. В административно-процессуальных формах публичной администрации находят внешнее выражение наиболее важные и, как правило, унифицированные административно-правовые функции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, реализуемые во взаимодействии с иными персонифицированными участниками административных правоотношений, в том числе с иными государственными органами, гражданами и организациями.
• 3. Административно-процессуальные формы деятельности публичной администрации имеют единую целевую направленность. Данные формы деятельности нацелены на принятие промежуточных и итоговых решений органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (должностного лица органа) по административному делу — отдельному юридическому вопросу или совокупности вопросов, связанных с применением типизированных административно-правовых мер.
• 4. Административно-процессуальные формы деятельности публичной администрации можно подразделить на три взаимосвязанных и соотносимых между собой вида: 1) административно-процессуальные действия по применению отдельных типизированных административно-правовых мер; 2) административное производство; 3) административный процесс. Данные виды административно-процессуальной деятельности публичной администрации можно сопоставить между собой как единичное, особенное, общее.
• 5. Каждая из административно-процессуальных форм деятельности публичной администрации представляет собой ряд или комплекс взаимосвязанных административно-процессуальных действий органов исполнительной власти или органов местного самоуправления (должностных лиц указанных органов), совершаемых в определенной последовательности, а также в рамках установленных нормативных временных пределов (административно-процессуальных сроков). Как отмечалось выше, система общеобязательных нормативно зафиксированных правил, в соответствии с которыми разрозненные административно-правовые действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также должностных лиц указанных органов выстраиваются в определенный последовательный ряд, звено или комплекс действий, ограниченных во времени, может быть определена как административная процедура. В соответствии с указанными процедурами административно-публичные органы и их должностные лица в рамках того или иного административного дела совершают административно-процессуальные действия по применению отдельных типизированных административно-правовых мер, осуществляют административные производства, реализуют административный процесс.
• 6. Нормативно зафиксированные правила, в соответствии с которыми осуществляются административно-процессуальные формы деятельности публичной администрации, отличаются специфическим содержанием. В связи с этим представляется логичным назвать данные правила административно-процессуальными нормами в целях отграничения их от материальных административно-правовых норм. Основное содержание административно-процессуальных норм определяют положения, устанавливающие последовательность, срочность, характер, вид, а также порядок документального оформления действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц по применению типизированных административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела.