Государственные служащие как специальные субъекты административного права

Исходное понятие государственного служащего как субъекта административного права можно уяснить, если проанализировать Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В названном Законе закрепляются дефиниции федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ.

Федеральный государственный служащий определяется как гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. При этом федеральная государственная служба подразделяется на военную службу, правоохранительную службу и федеральную гражданскую службу. Она рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Государственный гражданский служащий субъекта РФ определяется как гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом за счет средств федерального бюджета.

Из анализа российского законодательства, регулирующего военную, правоохранительную и гражданскую службу, следует заметить, что в настоящее время, по сути, систематизированы и унифицированы федеральная государственная гражданская служба и военная служба посредством Федеральных законов: от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Правоохранительная служба, по сути, остается несистематизированной и неунифицированной. В настоящее время можно говорить лишь о наличии унифицированного понятия правоохранительной службы, закрепленного в нормах Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», а также об отдельных формально определенных видах правоохранительной службы, например правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» военная служба представляет собой особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами Российской Федерации, гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках МВД России, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, СВР России, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами — в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях.

С позиции сформировавшегося законодательного подхода к пониманию военной службы следует заметить, что данный вид государственной службы осуществляется гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами на воинских должностях в федеральных государственных органах, а также федеральных государственных организациях, выполняющих функции, но обеспечению обороны и безопасности государства. При этом типовые воинские должности в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» учреждаются указом Президента РФ.

Под государственной гражданской службой в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» понимается вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. При этом из анализа ст. 3, 8, 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует заметить, что данный вид государственной службы осуществляется гражданами Российской Федерации как в государственных органах, так и в их территориальных органах, структурных подразделениях и представительствах на должностях федеральной государственной гражданской службы, учреждаемых федеральным законом или указом Президента РФ, либо на должностях государственной гражданской службы субъектов РФ, учреждаемых законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Правоохранительная служба определена в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» как вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Из анализа приведенного определения следует заметить, что данный вид государственной службы осуществляется гражданами Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в специализированных государственных органах и учреждениях, которые призваны выполнять функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. В соответствии ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» типовые должности правоохранительной службы учреждаются указом Президента РФ.

Суммируя изложенное, можно предложить комплексное понятие государственного служащего как субъекта административного права.

Государственный служащий — гражданин Российской Федерации или иностранный гражданин, осуществляющий за денежное содержание (довольствие и (или) вознаграждение), выплачиваемое за счет государственного бюджета, профессиональную служебную деятельность в административно-правовой сфере на должностях государственной службы, которые учреждаются федеральными законами, указами Президента РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в государственных органах, их территориальных органах, структурных подразделениях и представительствах, а также в государственных учреждениях и организациях, выполняющих военные и правоохранительные функции, для обеспечения исполнения административных полномочий Российской Федерации или субъекта РФ, федерального государственного органа или государственного органа субъекта РФ, лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, или лица, замещающего государственную должность субъекта РФ.

Из анализа данного определения и действующего отечественного законодательства в сфере государственной службы можно назвать следующие характерные административноправовые признаки государственного служащего.

• 1. Государственный служащий — это гражданин Российской Федерации или иностранный гражданин (физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации или гражданством иностранного государства), призванный оказывать одностороннее юридически властное воздействие на поведение иных участников административных правоотношений в целях достижения баланса частных и публичных законных интересов, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
• 2. Деятельность государственных служащих как субъектов административного права осуществляется в административно-правовой сфере. Это значит, что деятельность указанных государственных служащих направлена на обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ физическими лицами и организациями, государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами посредством использования соответствующих административно-правовых форм и методов.
• 3. Государственный служащий — лицо, осуществляющее в сфере административно-правового регулирования профессиональную служебную деятельность, которую можно назвать административной деятельностью. По профилю административной деятельности государственный служащий имеет профессиональное образование (специальность), соответствующее установленным требованиям здоровье, достиг определенного возраста, а также соответствует иным формально определенным требованиям, которые необходимы для осуществления административной деятельности.
• 4. За выполняемую административную деятельность государственный служащий получает денежное содержание (довольствие и (или) вознаграждение), выплачиваемое ему за счет средств государственного бюджета (федерального бюджета и (или) бюджета субъекта РФ).
• 5. Государственный служащий как субъект административного права выполняет разнообразные виды административной деятельности — деятельности по исполнению административно-правовых функций государственных органов, а также по исполнению отдельных специализированных военных и правоохранительных функций, возлагаемых на государственные учреждения и организации.
• 6. Государственный служащий как субъект административного права замещает должности государственной службы (воинские должности, должности правоохранительной службы и должности федеральной государственной гражданской службы или должности государственной гражданской службы субъекта РФ), учреждаемые для обеспечения исполнения административных полномочий, которыми наделяются Российская Федерация или субъект РФ, федеральный государственный орган или государственный орган субъекта РФ, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, или лицо, замещающее государственную должность субъекта РФ. Такие должности учреждаются федеральными законами, указами Президента РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в государственных органах, их территориальных органах, структурных подразделениях и представительствах, а также в государственных учреждениях и организациях, выполняющих военные функции, в том числе функции по обеспечению обороны и безопасности государства и правоохранительные функции — функции по обеспечению законности и правопорядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина.
• 7. Административные правоспособность, дееспособность и деликтоспособность государственного служащего наступают (прекращаются) одновременно с того момента, когда гражданин Российской Федерации или иностранный гражданин в соответствии с действующим законодательством считается вступившим в должность (освобожденным от должности) государственной службы по обеспечению исполнения административных полномочий Российской Федерации, органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности в Российской Федерации.
• 8. Административная деятельность государственного служащего строится на ряде основополагающих общих и специальных административно-правовых идей (принципов). В частности, к общим принципам административной деятельности государственных служащих относятся принципы: федерализма; законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты; равного доступа граждан к государственной службе; единства правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязи государственной и муниципальной службы; открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю; профессионализма и компетентности государственных служащих; защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Специальными принципами, установленными для государственных служащих, являются, например, законодательные принципы построения и функционирования: военной службы, федеральной службы судебных приставов, прокуратуры РФ.
• 9. Для государственных служащих в нормах федерального законодательства устанавливается перечень их основных административных прав, обязанностей и ограничений. Данный перечень не может быть расширен субъектами РФ.
• 10. В нормах федерального законодательства для государственных служащих предусмотрены специфические исчерпывающие перечни административно-правовых запретов и ограничений, предъявляемых: к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы, например в органах прокуратуры; к лицам, замещающим отдельные должности военной службы; к лицам, замещающим отдельные должности правоохранительной службы.
• 11. Российская Федерация и субъекты РФ устанавливают ряд специальных гарантий и льгот, предусмотренных для лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, воинские должности, должности правоохранительной службы.
• 12. В соответствии с замещаемыми должностями государственным служащим присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Например, классные чины присваиваются гражданским государственным служащим (классные чины действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2, 3-го классов, советника государственной службы Российской Федерации и др.), а воинские звания присваиваются лицам, замещающим должности военной службы.
• 13. За нарушения норм федерального законодательства в административно-правовой сфере к государственным служащим применяются специфические меры дисциплинарной и административной ответственности. Например, к военнослужащему могут применяться такие специфические дисциплинарные взыскания, как предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинской должности, снижение в воинском звании на одну ступень, досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта, дисциплинарный арест и др. К государственному гражданскому служащему могут быть применены такие меры дисциплинарной ответственности, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. За отдельные виды административных правонарушений государственные служащие могут быть привлечены к административной ответственности в виде дисквалификации.

В целях уяснения особенностей административно-правового статуса государственных служащих можно провести их классификацию на соответствующие виды по ряду характерных признаков.

Во-первых, в соответствии с принципом федерализма государственных служащих можно подразделить на два вида: федеральные государственные служащие и государственные служащие субъектов РФ.

Во-вторых, в зависимости от организационно-правовой формы и статуса органа или организации, в которой государственный служащий замещает должность, можно выделить: государственных служащих органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ), государственных служащих судебных органов, государственных служащих законодательных органов, государственных служащих иных государственных органов (например, государственных служащих Администрации Президента РФ, органов прокуратуры), государственных служащих государственных учреждений и государственных организаций, выполняющих военные и правоохранительные функции (государственные служащие Вооруженных Сил, государственные служащие учреждений, исполняющих уголовные наказания, и др.).

В-третьих, в зависимости от вида осуществляемой административной деятельности государственных служащих логично подразделить на государственных служащих гражданской службы, государственных служащих военной службы, государственных служащих правоохранительной службы.

В-четвертых, в зависимости от характера исполняемой административно-правовой функции государственного органа, учреждения, организации можно выделить государственных служащих, осуществляющих административное нормотворчество (государственные служащие федеральных министерств); государственных служащих, исполняющих функции по контролю и надзору (государственные служащие федеральных служб); государственных служащих, исполняющих функции по предоставлению государственных услуг и управлению государственным имуществом (государственные служащие федеральных агентств) и др.