Административные процедуры в деятельности публичной администрации: понятие, сущность, структура, классификация

Из анализа специальной литературы следует отметить, что административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти или административно-публичных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) в нескольких аспектах:

• 1) как некий определенный порядок. В частности, как порядок административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции^[1]; как порядок последовательного совершения административным органом определенных действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела^[2]; как порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которого будет издание индивидуального административного акта и который направлен на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций^[3]; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства по разрешению подведомственных дел) или совершения отдельных административно-правовых действий^[4] и др.;
• 2) как определенный вид деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В частности, как урегулированную нормами права правоприменительную деятельность органов исполнительной власти по разрешению подведомственных им юридических дел^[5]; как нормативно урегулированную, ориентированную па достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов (по крайней мерс один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом), которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления (как промежуточные, так и окончательные), по содержанию не связанные ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения^[6]; как форму осуществления исполнительной власти^[7]; как урегулирование правовых споров^[8]; как защиту прав и свобод человека и гражданина^[9] и др.;
• 3) как нормативный регулятор^[10] или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений административных органов по применению отдельных административно-правовых мер^[11].

Из анализа отечественного законодательства следует заметить, что в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» впервые в истории отечественной административистики формально выделены унифицированные государственные (административно-правовые) функции органов исполнительной власти, связанные с правомерным поведением физических и юридических лиц, в том числе: функция нормативно-правового регулирования, функция по контролю и надзору, функция по оказанию государственных услуг.

В и. 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, Правительство РФ, в свою очередь, установило нормативную дефиницию административной процедуры, которая, с одной стороны, связывает данную категорию с исполнением государственной функции, возлагаемой на орган исполнительной власти, и сводится к логически обособленной последовательности административных действий при исполнении данной функции, имеющих конечный результат. С другой стороны, п. 15 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг административная процедура определяется как логически обособленная последовательность административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. Следуя избранному подходу, Правительство РФ формально не признает в качестве административных процедуры внутренней организации органов исполнительной власти и процедуры взаимодействия органов исполнительной власти. При этом в п. 6 постановления органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться установленными правилами при утверждении соответственно: порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг; порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления муниципальных услуг.

Таким образом, при избранном подходе Правительство РФ, по сути:

• 1) предоставляет полномочия по разработке административных процедур федеральным органам исполнительной власти, органам государственных внебюджетных фондов, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления;
• 2) определяет подзаконные нормативные правовые акты, в которых закрепляются отечественные административные процедуры. К таковым относятся: административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг, разрабатываемые и утверждаемые органами исполнительной власти; административные регламенты исполнения муниципальных функций и административные регламенты предоставления муниципальных услуг, разрабатываемые органами местного самоуправления; административные регламенты исполнения государственных функций, разрабатываемые органами государственных внебюджетных фондов;
• 3) формально не признает в качестве административных процедуры внутренней организации органов исполнительной власти и процедуры взаимодействия органов исполнительной власти, которые разрабатываются и закрепляются в иных регламентах органов исполнительной власти.

При отсутствии единообразной научно обоснованной концепции понимания и развития административных процедур в России, безусловно, меры, принимаемые Правительством РФ по проведению административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, а также органов местного самоуправления, являются единственным действенным способом развития отечественной административной процессуалистики. Вместе с тем необходимо отметить, что избранный подход к пониманию административной процедуры не в полной мере соответствует Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором деятельность органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг рассматривается в качестве одной из возлагаемых на данный орган функций.

Кроме того, необходимо обратить внимание, что административные (точнее, административно-правовые) действия по исполнению какой-либо наиболее важной, унифицированной государственной (административно-правовой) функции, по сути, всегда связаны с применением ряда типизированных административно-правовых мер.

Следует заметить, что административно-процессуальные нормы, закрепляемые в федеральных законах, а также в нормативных актах Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, как правило, взаимосвязаны и взаимообусловлены между собой, т. е. образуют логичную нормативно-правовую конструкцию, или, говоря иначе, систему норм, которую, как отмечалось ранее, можно назвать административной процедурой. Применительно к действиям судов данную систему норм логично назвать процедурой административного судопроизводства.

С нашей точки зрения, административная процедура — это система административно-процессуальных норм, определяющих специальный порядок (последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, правила документального оформления) действий публичной администрации (органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов), а также действий организаций и физических лиц, аккредитованных или находящихся в ведении публичной администрации по применению типизированных административно-правовых мер, связанных с исполнением наиболее важных и, как правило, унифицированных административноправовых функций публичной администрации, нацеленных на принятие промежуточных и конечных решений по подведомственным административным делам.

При таком подходе следует заметить, что каждая административная процедура как система административно-процессуальных норм имеет определенную структуру, «сфокусированную» на том или ином административном деле. Основными элементами структуры административной процедуры являются: вид (характер) и подведомственность административного дела; последовательный ряд типизированных административно-правовых мер, применяемых по подведомственному административному делу; типизированные промежуточные и итоговые решения, принимаемые по подведомственному административному делу, их основания; общая (суммарная) нормативная продолжительность (срочность) действий по подведомственному административному делу; вид, характер, нормативная продолжительность (срочность), последовательность и правила документального оформления отдельных типизированных действий по подведомственному административному делу и др.

В соответствии с предложенной дефиницией и пониманием структуры административной процедуры можно назвать следующие существенные признаки, присущие ей.

Во-первых, под административной процедурой следует понимать систему специфических правовых норм (административно-процессуальных норм), которые определяют специальный порядок действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (должностных лиц указанных органов), а также действий организаций и физических лиц, аккредитованных или находящихся в ведении публичной администрации. В связи с этим не стоит отождествлять административную процедуру с какими-либо действиями органов публичной власти, организаций и физических лиц, а также с порядком совершения таких действий.

Во-вторых, необходимо заметить, что административная процедура регламентирует действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по применению типизированных административно-правовых мер, связанные с исполнением наиболее важных, как правило, унифицированных административно-правовых функций, возлагаемых на данные органы. Например, административная процедура регламентирует применение публичной администрацией таких типизированных административно-правовых мер, как меры административной ответственности, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, разрешительные меры, регистрационные меры и др.

В-третьих, следует заметить, что административная процедура как нормативный регулятор определяет последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий не всех органов публичной власти и их должностных лиц, а лишь действий публичной администрации. Именно на органы и должностные лица публичной администрации государство возлагает комплекс специфических административно-правовых функций и предоставляет право реализовать данные функции непосредственно или через аккредитованные или подведомственные организации и физических лиц в порядке, определяемом административными процедурами. Речь идет об органах исполнительной власти и органах местного самоуправления и их должностных лицах, на которых, с одной стороны, возлагаются государственные (административные) функции по обеспечению согласованности и взаимосвязи публичных и частных административных прав и законных интересов, предусмотренных отечественным законодательством. С другой стороны, на данные органы возлагаются функции по охране и защите публичных и частных административных прав и законных интересов, предусмотренных отечественным законодательством, от административных правонарушений, а также от правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (налоговых, бюджетных, банковских и других правонарушений), неправомерных и (или) необоснованных административно-правовых действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного и иного характера, складывающихся с участием субъектов административного права и влекущих административно-правовые последствия. Как отмечалось ранее, в случаях, установленных законом, организации и физические лица, аккредитованные или находящиеся в ведении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, выступают в качестве субъектов, которым публичная администрация в установленном порядке делегирует полномочия по применению отдельных типизированных административно-правовых мер, связанных с исполнением возложенных на нее административноправовых функций. Признание взаимосвязи административной процедуры с административно-правовыми функциями, возлагаемыми государством на публичную администрацию, позволяет не смешивать данную категорию с процедурами судопроизводства, процедурами законотворчества, процедурами, регламентирующими действия Президента РФ, органов прокуратуры, других государственных органов.

В-четвертых, административная процедура по содержанию является комплексной категорией, так как определяет: порядок внутренней организации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанный с исполнением возложенных на публичную администрацию унифицированных административно-правовых функций; порядок взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собой и с иными органами публичной власти, связанный с исполнением возложенных на публичную администрацию административно-правовых функций; порядок взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с организациями и физическими лицами, связанный с исполнением возложенных на публичную администрацию административно-правовых функций; порядок взаимодействия организаций и физических лиц, аккредитованных или находящихся в ведении органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, с иными участниками административных правоотношений, связанный с исполнением унифицированных административно-правовых функций, возложенных на публичную администрацию.

С позиции изложенного следует заметить, что сфера применения административных процедур представляет собой систему административно-процессуальных отношений, складывающихся как в сфере административно-публичной (внешневластной) деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, так и в сфере административно-служебной деятельности данных органов. Соответственно, допустимо говорить как об административно-публичных процедурах (например, административные процедуры по контролю и надзору, процедуры по предоставлению государственных услуг и др.), так и об административно-служебных процедурах (например, процедуры внутренней организации, процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с иными органами публичной власти, процедуры взаимодействия с аккредитованными организациями и физическими лицами и др.).

Опираясь на предложенный подход к пониманию административной процедуры, можно провести разнообразные классификации административных процедур и оценить достигнутый уровень административной процессуализации деятельности публичной администрации в установленной сфере общественных отношений.

С позиции предложенной точки зрения в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» можно выделить, например, административные процедуры: нормативно-правового регулирования; по контролю и надзору; по оказанию (предоставлению) государственных услуг; по управлению государственным имуществом; по координации и контролю деятельности подведомственных органов исполнительной власти и др. Так, под административными процедурами нормативно-правового регулирования следует понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального министерства) по изданию на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Под административными процедурами по контролю и надзору логично понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федеральной службы) по регистрации прав, объектов, состояний, документов, по выдаче лицензий и разрешений, по проверке исполнения иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения. Соответственно, административными процедурами по оказанию (предоставлению) государственных услуг следует считать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального агентства) по предоставлению федеральным органом исполнительной власти (как правило, федеральным агентством) непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или, но регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Признавая связь административной процедуры с действиями публичной администрации по применению типизированных административно-правовых мер, нельзя обойти мнение отдельных ученых, которые полагают, что такого рода действия логически обособлены, так как связаны общей задачей и конечным единым правовым результатом^[12]. В целом мы разделяем приведенную научную позицию и считаем, что административно-правовой результат административнопроцессуальных действий административно-публичного органа, совершаемых в соответствии с административной процедурой, выражается в промежуточных и конечных юридически значимых решениях, оформлении юридически значимых документов по применению материальных норм отраслей публичного права (административного, финансового, налогового, экологического и др.) в рамках отдельных категорий административных дел (по ряду правовых вопросов, связанных с возникновением, изменением или прекращением определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления). Например, из анализа КоАП и Федерального закона «Об исполнительном производстве» можно составить ряд административных процедур по делу об административном правонарушении, в том числе административные процедуры по возбуждению дела об административном правонарушении, по подготовке дела об административном правонарушении, по рассмотрению дела об административном правонарушении, по исполнению административного наказания и др.

Основываясь на сформулированном определении, необходимо заметить, что каждая административная процедура, как система административно-процессуальных норм, имеет определенную структуру, «сфокусированную» на том или ином административном деле. Элементами структуры административной процедуры, на наш взгляд, являются закрепляемые в выделяемых нормах специальные критерии, определяющие порядок действий публичной администрации по применению типизированных административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела.

Особого внимания и поддержки заслуживает постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, в котором установлено требование о выделении в каждой административной процедуре таких обязательных элементов, как: а) основания для начала административной процедуры; б) содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; в) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры; г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством РФ; д) критерии принятия решений; е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры; ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.

Не отвергая сложившихся научных и нормативных подходов к пониманию административной процедуры, определим ее структуру применительно к деятельности публичной администрации. С нашей точки зрения, структура административной процедуры представляет собой логически согласованное ее внутренне строение, характеризуемое наличием следующих взаимосвязанных и взаимодействующих элементов:

• 1) вид (характер) и подведомственность административного дела, по которому органы (должностные лица) публичной администрации уполномочены применять типизированные административно-правовые меры;
• 2) последовательный ряд типизированных административно-правовых мер, применяемых органами (должностными лицами) публичной администрации по подведомственному административному делу;
• 3) типизированные промежуточные и итоговые решения органов (должностных лиц) публичной администрации, принимаемые по подведомственному административному делу, их основания;
• 4) общая (суммарная) нормативная продолжительность (срочность) действий органов (должностных лиц) публичной администрации по подведомственному административному делу;
• 5) вид, характер, нормативная продолжительность (срочность), последовательность и правила документального оформления отдельных типизированных действий органов (должностных лиц) публичной администрации по подведомственному административному делу;
• 5) условия, дозволения, ограничения и запреты по административному делу, установленные для органов (должностных лиц) публичной администрации и заявителей процедуры;
• 6) вид юридической ответственности, применяемой к органу (должностному лицу) публичной администрации и заявителю административной процедуры за совершение действия или бездействия, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил.

Элементы предложенной структуры административной процедуры как нормативного регулятора носят комплексный характер, но при этом вполне сопоставимы с элементами правовой нормы.

К примеру, такие элементы структуры административной процедуры, как «вид (характер) и подведомственность административного дела, по которому органы (должностные лица) публичной администрации уполномочены применять типизированные административно-правовые меры», «перечень типизированных административно-правовых мер, последовательно применяемых органами (должностными лицами) по подведомственному административному делу», «типизированные промежуточные и итоговые решения органов (должностных лиц) публичной администрации, принимаемые по подведомственному административному делу, их основания», выполняют ту же роль, что гипотеза правовой нормы. Такой элемент, как «вид юридической ответственности, применяемой к компетентному органу (должностному лицу) публичной администрации и заявителю административной процедуры за совершение действия или бездействие, связанные с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил», имеет то же назначение, что санкция правовой нормы. Остальные перечисленные элементы структуры административной процедуры, по сути, выполняют те же функции, что диспозиция правовой нормы, так как содержат правила, в соответствии с которыми органы публичной администрации и их должностные лица разрешают по существу то или иное подведомственное административное дело.

С позиции изложенной точки зрения административная процедура представляется комплексным (составным) специфическим административно-правовым средством, а административно-процессуальная норма — первичным (элементарным) современным правовым средством регламентации деятельности публичной администрации в Российской Федерации.

При отсутствии единого подхода к пониманию сущности и структуры административной процедуры учеиые-административисты не приходят также к согласию о границах сферы ее применения. Одни ученые ограничивают сферу применения административных процедур сферой внешневластной позитивной деятельности органов исполнительной власти^[13]. Другие считают, что административные процедуры должны регламентировать как позитивную внешневластную деятельность органов исполнительной власти, так и деятельность данных органов в охранительной сфере^[14]. Существует также мнение, что административная процедура охватывает административные действия внешнеуправленческой и внутриорганизационной направленности позитивного и охранительного характера^[15].

С нашей точки зрения, при определении границ предметной сферы административной процедуры необходимо исходить из того, какую роль призваны выполнять административные процедуры в сфере административно-правового регулирования. Представляется, что административные процедуры должны регламентировать все основные направления нормотворческой и правоприменительной деятельности административных органов публичной власти в сфере административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства, прямо либо косвенно связанные с ограничением прав и законных интересов физических лиц и организаций, а именно: издание подзаконных нормативных правовых актов, все основные направления внешневластной правоприменительной деятельности административных органов (в том числе урегулированные нормами административного права: позитивная деятельность, связанная с правомерной деятельностью граждан и организаций, административно-деликтная деятельность, связанная с административно-правовыми спорами и административными правонарушениями, административно-казуальная деятельность, связанная с ситуациями техногенного, природного и иного характера), внутриорганизационную и внутрисистемную административную деятельность (взаимодействие структурных подразделений, взаимодействие с иными органами публичной власти).

• [1] Цит. по: Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Серия: Юбилеи, конференции, форумы. Вып 1. Воронеж, 2003. С 41.
• [2] См., например: Управленческие процедуры. М., 1988. С. 5; Яковенко О. В. Правовая процедура: автореф, дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 7; Тихомиров Ю. А., Таланта Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.
• [3] См.: Морозова О. В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: автореф, дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.
• [4] Административное право России / под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. М., 2009. С. 426.
• [5] Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф, дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7.
• [6] Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного управления: проблемы административно-правового регулирования. Воронеж, 2007. С 63.
• [7] См., например: Дегтярева Е. А. Административные процедуры: автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2007.
• [8] Соловцов С. Н. Проблемные вопросы, связанные с законодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения. Сб. статей к 75-летию Государственного арбитража — Арбитражного суда Свердловской области. 2006. С. 434−448.
• [9] Власенков В. В. Роль административных процедур в деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и законных интересов граждан // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан. Материалы научно-практической конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 88−92.
• [10] Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М., 2009. С. 676.
• [11] Стахов А. И. К вопросу о систематизации федерального административно-процессуального законодательства. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции // Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В. Д. Сорокина. 15 марта 2011 г. СПб., 2011. С. 33.
• [12] См., например: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010. С. 29.
• [13] См., например: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф, дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7−8.
• [14] См., например: Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного управления: дис… канд. юрид. наук. Воронеж. 2007. С. 96.
• [15] См., например: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010. С. 29−30.