Становление и развитие уголовно-исполнительного законодательства

Система исполнения наказаний в любом государстве всегда находится под пристальным вниманием общества. Исполнение наказания фактически завершает стадию уголовно-правового принуждения лица, совершившего преступление. От эффективности наказания и стадии его исполнения во многом зависит результативность деятельности всей уголовной юстиции государства. Поэтому внимание государственных и общественных институтов в России, особенно в последние два десятилетия, было обращено на поиск наиболее эффективных путей реформирования системы исполнения наказания, освобождения ее от наследия прошлого и приспособления к реалиям современного демократического общества.

В первую очередь реформированию подверглось законодательство в сфере противодействия преступности, в том числе и уголовно-исполнительное законодательство.

Реформа любой отрасли законодательства, и уголовно-исполнительного в частности, не могла осуществляться вне связи с социальными изменениями, произошедшими в обществе, без учета его политического и экономического развития, состояния идеологии и морали, тенденций изменения политических, общественных и правовых институтов. В ходе реформы отрасли законодательства, регулирующей противодействие преступности, учитываются также динамика и структура преступности, предшествующий исторический опыт, как позитивный, так и негативный, уровень правового сознания населения в целом и отдельных его групп, позиции политических партий, положения международных правовых актов, ратифицированных страной, уровень теоретических разработок и состояние научной мысли.

Исправительно-трудовое законодательство формировалось около трех десятилетий, начиная с подготовки и принятия Основ исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик и ИТК РСФСР 1970 г., в ходе периодического в течение почти четверти века внесения изменений и дополнений в указанные законы, принятия отдельных законодательных актов, регулирующих исполнение иных наказаний, не регламентируемых Основами и ИТК.

Сравнивая ИТК РСФСР в редакции 1970 г. с ИТК по состоянию на 1996 г., нельзя не заметить, что многие его нормы и даже разделы утратили силу, около половины статей были изменены, добавлен ряд новых. Многочисленные изменения и дополнения НТК привели к рассогласованию или конкуренции норм, что обусловило трудности в их применении.

Новая социально-политическая обстановка, сложившаяся в России в начале 1990;х гг., качественные изменения в экономике, идеологии, динамике и структуре преступности обусловили необходимость реформирования отраслей законодательства, регулирующих противодействие преступности, в том числе исправительнотрудового.

Реформа исправительно-трудового законодательства проводилась в тесной взаимосвязи с реформой уголовного законодательства, поскольку последнее является базовым по отношению к законодательству, регулирующему исполнение наказаний.

При проведении реформы данной отрасли законодательства учитывалось, что сфера исполнения наказания регламентировалась несколькими законодательными актами: НТК РСФСР, Положением о порядке и условиях исполнения в РСФСР уголовных наказаний, не связанных с мерами исправительно-трудового воздействия на осужденных, и Положением о дисциплинарном батальоне в Вооруженных Силах СССР.

Среди специалистов в области уголовно-исполнительного права сформировалась достаточно общая позиция о направлениях проведения реформы исправительно-трудового законодательства, которая должна была состоять из двух этапов. На первом этапе необходимо было внести изменения и дополнения в действующий НТК РСФСР в целях оперативного отражения изменений, происходящих в социальном развитии общества, структуре и динамике преступности, а также требований международных правовых актов о правах человека и обращении с осужденными. На втором этапе — принять УИК РФ.

Законопроектные работы в данной отрасли законодательства велись достаточно длительное время. Начались они еще с подготовки новых Основ уголовно-исполнительного законодательства. В 1988 г. была сформулирована концепция Основ уголовно-исполнительного законодательства^[1], а затем подготовлены их доктринальная модель^[2] и альтернативный проект^[3] (Рязанская высшая школа МВД СССР).

Параллельно с разработкой Основ уголовно-исполнительного законодательства в 1991 г. началась подготовка УИК научными работниками ВНИИ МВД России, Академии МВД России и ВНИИ Прокуратуры РФ. Альтернативный проект кодекса готовился на юридическом факультете Томского государственного университета.

УИК РФ, принятый 18 декабря 1996 г., существенно отличается от ИТК РСФСР 1970 г. по многим позициям.

В УИК РФ впервые в данной отрасли законодательства урегулировано исполнение всех видов наказаний и отчасти — иных мер уголовно-правового характера. Структурно он соответствует лестнице наказаний, принятой новым УК РФ, в нем более четко определен предмет правового регулирования и из него исключены институты и нормы, регулировавшие общественные отношения, не входившие в сферу исполнения уголовного наказания и иных мер уголовно-правового характера.

Кодекс впервые содержит полную систему основных средств исправления осужденных, закрепленную в ст. 9: установленный порядок исполнения и отбывания наказания (режим), воспитательная работа, общественно полезный труд, получение общего образования, профессиональная подготовка и общественное воздействие.

В УИК РФ по-новому определены цели и задачи уголовноисполнительного законодательства, его соотношение и взаимосвязь с международными правовыми актами, впервые сформулирована система принципов этой отрасли законодательства, детально урегулирован как общий, так и специальный правовой статус осужденных применительно к различным видам наказаний.

УИК РФ развил и усовершенствовал систему контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания, всесторонне ее урегулировал: контроль органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления; ведомственный контроль, судебный контроль, прокурорский надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний; общественный контроль.

Система исполнения отдельных видов наказаний урегулирована по единой схеме: порядок и условия исполнения конкретного вида наказания; обязанности и права осужденных, обязанности и права администрации учреждений и органов, исполняющих наказания; применение средств исправления осужденных и мер обеспечения их реализации. Такая структура правового регулирования позволяет легко ориентироваться субъектам и участникам правоотношений в правоприменительной деятельности при исполнении и отбывании отдельных видов наказаний.

При исполнении наказаний в виде лишения свободы как наиболее строгого наказания законом введена трехступенчатая, а в воспитательных колониях — четырехступенчатая система отбывания наказаний (обычные, облегченные, строгие и льготные условия для несовершеннолетних), что позволяет избежать нежелательных переводов осужденных из одного вида режима в другой.

Впервые на уровне закона урегулировано исполнение всех видов наказаний в отношении военнослужащих, что позволяет с учетом специфики их правового статуса обеспечить применение средств исправления и военного воспитания.

Принятие УИК РФ не означало, что реформа этой отрасли законодательства была завершена. Кодекс представлял собой базовый закон, на основе которого предстояли подготовка и принятие системы новых законов и подзаконных нормативных правовых актов, детализирующих организацию исполнения отдельных видов наказания, и в особенности применение средств исправления осужденных.

На основе норм УИК РФ и Закона о введении в действие УИК Правительством РФ были приняты Положение об уголовно-исполнительных инспекциях и нормативы их штатной численности от 16.06.1997, Положение о дисциплинарной воинской части от 04.06.1997, Минимальные нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы от 08.07.1997 и ряд других. Министерствами и ведомствами, в составе которых находились учреждения и органы, исполняющие наказания, приняты такие комплексные нормативные правовые акты, как Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений от 30.05.1997 (действовали до 30.07.2001), Правила отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими от 29.07.1997 и т. д.

Принятие отвечающего международным стандартам УИК РФ обусловило дальнейшее реформирование уголовно-исполнительной системы. Указом Президента РФ от 08.10.1997 № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» была поставлена задача по выполнению рекомендаций Совета Европы и передаче уголовно-исполнительной системы из МВД России в Минюст России, определены этапы передачи и ответственные за это государственные органы.

Решение Президента РФ было законодательно оформлено Федеральным законом от 21.07.1998 № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы». Вопросы организационного и материально-технического обеспечения передачи УИС в Минюст России были решены в ряде постановлений Правительства РФ (см., например, постановление от 30.10.1998 № 1254 «Вопросы уголовно-исполнительной системы»). Официально УИС передана в Минюст России с 1 сентября 1998 г. Указом Президента РФ от 28.07.1998 № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» .

На этом реформирование уголовно-исполнительного законодательства не завершилось, о чем свидетельствует принятие ряда федеральных законов, внесших изменения и дополнения в УИК РФ. Среди них следует отметить принятый 9 марта 2001 г. Федеральный закон № 25-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации», изменивший 34 статьи УИК РФ.

Наибольшие коррективы в УИК РФ были внесены Федеральным законом от 08.12.2003 № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом „О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации“» (далее — Закон № 161-ФЗ). Этим Законом были изменены 55 статей УИК РФ, введены пять новых и признаны утратившими силу шесть статей. Также были исключены регламентация наказания в виде конфискации имущества и приложение к Кодексу — Перечень имущества, не подлежащего конфискации по приговору суда.

Изменения и дополнения УИК РФ были направлены на решение таких важнейших задач, как гуманизация условий отбывания наказаний, приведение норм и правил обращения с осужденными в соответствие с международными стандартами, рассмотрение правовых средств защиты прав и законных интересов осужденных, а также совершенствование организационных форм исполнения наказаний.

Часть изменений уголовно-исполнительного законодательства была определена совершенствованием норм уголовного законодательства (исключение конфискации имущества как вида уголовного наказания, реформация исправительных работ), направленным на повышение эффективности деятельности государства в сфере борьбы с преступностью.

Отдельные изменения законодательства, регламентирующего исполнение наказаний, были обусловлены общими тенденциями в совершенствовании исполнительной власти, к функциям которой относится исполнение уголовных наказаний. Так, Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была кардинально реформирована система федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с названным актом образована ФСИН России, которая подведомственна Минюсту России. Соответствующие изменения были внесены в уголовно-исполнительное законодательство Федеральным законом от 29.06.2004 № 58-ФЗ.

Значительное поэтапное обновление претерпели и подзаконные, в том числе ведомственные, нормативные правовые акты, большинство которых было принято еще МВД России и распространено на деятельность уголовно-исполнительной системы Минюста России. Так, Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений были утверждены приказом Минюста России от 30.07.2001 № 224, затем отменены и утверждены новые приказом Минюста России от 03.11.2005 № 205.

Федеральным законом от 28.12.2004 № 177-ФЗ было введено в действие наказание в виде обязательных работ, а Федеральным законом от 27.12.2009 № 377-ФЗ — наказание в виде ограничения свободы. Федеральным законом от 07.12.2011 № 420-ФЗ в УИК РФ регламентировано исполнение нового уголовного наказания в виде принудительных работ, срок введения в действие которых определен до 1 января 2014 г.

В настоящее время УИС стоит перед очередным этапом своего реформирования. На основании решения президиума Государственного совета РФ от 11 февраля 2009 г. (г. Вологда) подготовлена и 14 октября 2010 г. утверждена распоряжением Правительства РФ Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г. Она включает в себя меры по дальнейшей гуманизации практики назначения наказания в виде лишения свободы, развитие альтернативных наказаний, применение новых исправительных технологий, внедрение электронных и иных средств технического контроля за поведением осужденных. Предусмотрен также поэтапный переход к 2016 г. от исправительных колоний к тюрьмам, однако реализация данного положения Концепции не основана на экономических возможностях России.

• [1] См.: Михлии А. С., Стручков Н. А., Шмаров И. В. Теоретические проблемы правового регулирования исполнения наказания // Советское государство и право. 1988. № 4.
• [2] См.: Воспитание и правопорядок. 1988. № 11.
• [3] См.: Зубков А. И., Селиверстов В. И. Основы уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации. Рязань, 1991.