Контроль органов исполнительной власти (административный контроль)

Контроль Правительства РФ. В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет общий контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в том числе учреждений и органов, исполняющих наказания. Данное положение отражено и в уголовно-исполнительном законодательстве^[1].

Правительство РФ осуществляет контроль за исполнением ФСИН России Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, международных договоров РФ; принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ; организует реализацию уголовно-исполнительной политики; осуществляет меры, но обеспечению и реализации законности, прав и свобод граждан, в том числе и в уголовно-исполнительной сфере; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение единой государственной социальной политики; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы; в соответствии с компетенцией издает постановления и распоряжения.

УИК РФ и Закон о введении в действие УИК делегируют Правительству РФ полномочия по принятию многих нормативных правовых актов: положений об уголовно-исполнительных инспекциях, о дисциплинарной воинской части, об арестных домах (ст. 6 указанного Закона). Кроме того, подзаконными актами Правительства РФ регулируются вопросы о форме одежды осужденных к лишению свободы (ч. 4 ст. 82 УИК РФ), перечень технических средств надзора и контроля и порядок их использования (ч. 3 ст. 83 УИК РФ), вопросы обеспечения пособиями по обязательному государственному социальному страхованию осужденных к лишению свободы, привлеченных к труду (ч. 1 ст. 98 УИК РФ), минимальные нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы (ч. 3 ст. 99 УИК РФ) и др.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Правительство РФ принимает решения по организации УИС и обеспечению ее деятельности: созданию и ликвидации учреждений, исполняющих наказания; установлению нормативов по структуре и штатной численности персонала учреждений, исполняющих наказания; утверждению нормативов по финансированию УИС; созданию условий, обеспечивающих привлечение осужденных к труду; принятию на вооружение УИС образцов специальной техники и специальных средств; установлению порядка строительства и реконструкции исправительных учреждений; формированию ведомственного жилого фонда для сотрудников УИС и т. п.

Правительство РФ заслушивает отчеты о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных, соблюдению законности и прав человека в учреждениях УИС; рассматривает предложения, заявления и жалобы осужденных.

Председатель Правительства РФ вправе без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания.

Контроль Минюста России. Надведомственный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, а также судебных приставов-исполнителей осуществляется Минюстом России^[2].

Контрольные полномочия Минюста России в уголовно-исполнительной сфере определены указами Президента РФ и утвержденным Президентом РФ Положением^[3]. Согласно этим нормативным актам, Минюст России вырабатывает и реализует государственную политику в уголовно-исполнительной сфере; осуществляет функции по координации и контролю деятельности подведомственной ему ФСИН России; во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ даст поручения и контролирует их исполнение; обеспечивает соблюдение законодательства РФ, актов Минюста России, регламентирующих деятельность ФСИН России; вносит по результатам проверок деятельности УИС предложения руководству Службы, направленные на совершенствование ее работы; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение ФСИН России, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения.

На основании приказа Минюста России от 27.10.2009 № 361 «Об организации проверок в подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных службах, осуществлении координации и контроля их деятельности» утвержден порядок проведения Минюстом России плановых проверок деятельности ФСИН России.

УИК РФ делегирует полномочия Минюсту России самостоятельно или совместно с другими ведомствами принимать нормативные акты по вопросам, предусмотренным ч. 9 ст. 74, ч. 1 ст. 75, ч. 2 ст. 81, ч. 7 ст. 82, ч. 3 ст. 89, ч. 5 ст. 90, ч. 3 ст. 99, ч. 5 ст. 101, ч. 4 ст. 108, ч. 7 ст. 112 УИК РФ. Наиболее важными из них являются Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений (ч. 3 ст. 82 УНК РФ).

Директор ФСИН России вносит министру юстиции РФ: ежегодный план и основные показатели деятельности УИС, а также отчет об исполнении плана; предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся финансирования УИС; предложения о заключении международных договоров РФ и соглашений в уголовно-исполнительной сфере; предложения по изменению вида режима и лимита наполнения учреждений, исполняющих наказания; предложения о создании изолированных участков с различными видами режима в учреждениях, исполняющих наказания; проекты нормативных правовых актов и предложения по совершенствованию законодательства РФ по вопросам, регулирующим уголовно-исполнительную сферу, и др.

Министр юстиции РФ представляет доклады Президенту и Правительству РФ о состоянии дел в УИС.

Перечисленная компетенция не вызывает сомнений относительно контрольных полномочий Минюста России в уголовноисполнительной сфере. Однако законодателем были внесены изменения в ч. 2 ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», согласно которым непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов осуществляют федеральный орган УИС и территориальные органы УИС. Таким образом, из данной нормы была исключена контрольная функция Минюста России. Такая позиция законодателя представляется ошибочной, поскольку не имеет правовой основы, а порождает правовую коллизию. Минюста России нет и в перечне органов, имеющих право посещать учреждения, исполняющие наказания, и СИЗО для осуществления контроля без специального разрешения, хотя в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации говорится о координации и контроле деятельности подведомственной ему ФСИН России^[4], а согласно ч. 5 ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Минюст России устанавливает порядок посещения учреждений и органов УИС, требующих специального разрешения руководства этих учреждений.

Полагаем, что, несмотря на отсутствие последовательности у законодателя, Минюст России является полноправным субъектом системы контрольно-надзорных органов, осуществляющим надведомственный контроль в уголовно-исполнительной сфере, в связи с чем требуется устранить имеющиеся противоречия в действующем законодательстве.

Контроль ФСИН России. Согласно ст. 21 УИК РФ за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и СИЗО осуществляют федеральный орган уголовно-исполнительной системы (ФСИН России) и территориальные органы уголовно-исполнительной системы (УФСИН).

Согласно Положению о Федеральной службе исполнения наказаний данный орган изучает показатели ведомственной отчетности, принимает меры по исправлению создавшегося положения или, но закреплению наметившихся позитивных тенденций; проводит ревизии или проверки производственной либо финансово-хозяйственной деятельности учреждений и органов, осуществляющих производственную либо финансово-хозяйственную деятельность, в том числе проверки целесообразности и законности расходования бюджетных средств, включая содержание осужденных; центральные органы УИС осуществляют инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, в процессе которого проверяется вся деятельность персонала в комплексе (оперативнослужебная, производственная, финансово-хозяйственная деятельность, профессиональная подготовка, соблюдение законности, обеспечение прав, свобод и законных интересов осужденных и т. п.).

Инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, является наиболее важной формой ведомственного контроля, подчеркивающей его специфику.

На основании п. «в» ч. 1 ст. 24 УПК РФ должностные лица ФСИН России посещают учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения. В процессе таких посещений контролирующие функции осуществляются путем личного ознакомления должностных лиц с условиями и результатами деятельности администрации, условиями содержания осужденных и правопорядком во время исполнения наказания и т. д. Во время посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, проверяющие могут проводить опрос персонала и осужденных, знакомиться с необходимыми документами, например личными делами осужденных, и т. п.

Предложения, заявления и жалобы на действия администрации могут быть поданы на личном приеме осужденных (их родственников, иных граждан), который, как правило, осуществляется в процессе проведения комплексного инспектирования учреждений и органов, исполняющих наказания, либо их целевой проверки. Кроме того, личный прием может осуществляться и в процессе повседневной деятельности, вне связи с инспекторскими или целевыми проверками деятельности персонала.

Важной формой ведомственного контроля также является рассмотрение предложений, заявлений и жалоб осужденных на действия персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок подачи обращений закреплен в ч. 4 ст. 15, ст. 91 УИК РФ.

• [1] Статья 12, ч. 3, 6 ст. 15, ст. 19, 24 УИК РФ; ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» .
• [2] Понятие надведомственного контроля дано в теории административного права. См. подробнее: Административное право: учебник для вузов / под ред. Д. Н. Бахраха, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова. С. 722−724.
• [3] См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313; Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1314.
• [4] Пункт 2 разд. I «Общие положения» Указа Президента РФ от 13.10.2004 № 1313.