Перспективы развития земельного законодательства

Развитие системы законодательства — обязательное требование нормального функционирования правовой системы, поскольку условия существования общества непрерывно изменяются, вызывая изменения в системе общественных отношений. В частности, ухудшение экологической обстановки требует радикально изменить правовое регулирование земельных отношений в сторону усиления охраны земли.

Развитие системы земельного законодательства в России происходит по следующим направлениям:

• — совершенствование земельного законодательства:
  • а) через реформирование земельных отношений, посредством которого будет целенаправленно изменяться земельное законодательство;
  • б) через реформирование производственных отношений в сельском хозяйстве, главным средством производства которого является земля, что будет способствовать совершенствованию правоприменительной деятельности по эффективному использованию земельных ресурсов и их охране;
• — совершенствование правотворческой процедуры путем расширения демократических начал при разработке и принятии нормативных правовых актов;
• — совершенствование правовой регламентации, содержащейся в нормативных правовых актах, путем:
  • а) устранения излишней зарегулированности, мешающей развитию производительных сил и эффективному использованию земель. Так, упрощен отвод земель путем передачи от федеральных органов России вопросов по отводу земли в местные органы самоуправления, что облегчает оперативное решение земельных вопросов;
  • б) устранения нерегулированности той части общественных земельных отношений, которая в наибольшей степени нуждается в правовой регламентации. Например, в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. не было правовой нормы о государственном мониторинге земель, которая введена в ЗК РФ 2001 г., а без этой нормы в современных условиях невозможно обеспечить рациональное использование земель с учетом экологических требований;
  • в) совершенствования формулировок правового регулирования земельных отношений, что совершенствует и систему земельных правоотношений в России. Так, ст. 71 ЗК РФ «Государственный земельный контроль» в новой редакции заменена на «Государственный земельный надзор» и содержание которой в полной мере соответствует задачам, возложенным на надзорные органы в этой сфере;
• — совершенствование правоприменительной практики путем:
  • а) введения в земельное законодательство процессуальных правовых норм обеспечивает надлежащее применение закона на практике. Например, введение в ЗК РФ процессуального порядка согласования места размещения объекта позволяет, с одной стороны, защитить от волокиты дело о предоставлении земельного участка, а с другой — не ущемить интересы других лиц при отводе земельного участка;
  • б) введения стимулов для надлежащего исполнения субъектами земельных правоотношений своих обязанностей. Эти стимулы могут быть двоякого рода:
    • 1) положительные стимулы; они влекут для землепользователей дополнительные блага за надлежащее исполнение ими своих обязанностей. Например, ЗК РФ предусматривает экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель (п. 8 ст. 13 ЗК РФ);
    • 2) принудительные стимулы; их цель понудить землепользователей надлежаще исполнять свои обязанности. Так, ЗК РФ предусматривает дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель, а также возмещение вреда, причиненного такими правонарушениями;
  • — включение в сферу земельно-правового регулирования рыночных отношений:
  • а) введена плата за землю и мониторинг земель, допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка;
  • б) производители сельскохозяйственной продукции и лица, хозяйствующие на земле, включаются в механизм отношений земельной собственности и т. п.;
• — проникновение земельно-правового регулирования в сферы правового регулирования иных отраслей. Например, включены такие термины, как «хозяйствование на земле», «технологии», «хозяйственная деятельность», нашедшие отражение в ЗК РФ 2001 г., и др.;
• — проникновение многоотраслевого правового регулирования в сферу земельно-правового регулирования. Так, нормы права о собственности включают в себя в качестве объектов собственности и землю, которая стала недвижимостью и объектом различных сделок, т. е. гражданско-правовое регулирование переместилось и в сферу земельно-правового, породив качественно новый институт земельного права — правовое регулирование сделок с землей, право наследования земли и др.;
• — экологизация земельного законодательства, осуществляемая путем:
  • а) внедрения эколого-правовых норм в правовой режим категорий земель.

В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1970 г., предусматривающего шесть категорий земель, ЗК РФ 2001 г. дополнительно предусмотрел такие категории земель, которые обеспечивают экологическое благополучие на территории. Так, земли особо охраняемых природных территорий предназначены для обеспечения нормального функционирования природных объектов, сохранности первозданных природных ландшафтов и уголков природы и т. п.;

• б) экологизации правового статуса субъектов земельных правоотношений. Например, если хозяйственная деятельность предприятия-землепользователя нарушает установленный режим природопользования, то такая деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законом;
• в) экологизации имущества и средств производства, являющихся собственностью землепользователей, поскольку собственник при осуществлении своего права собственности обязан принимать меры, предотвращающие нанесение им ущерба окружающей среде;
• г) экологизации техники и технологий, внедряемых в сферу землепользования. Так, при внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. При этом оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных мероприятий по их защите производится, но результатам экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение техники и технологии.

С учетом анализа перспектив развития земельного законодательства можно построить следующие прогнозы.

• 1. Земельное законодательство будет совершенствоваться в направлении совершенствования рыночных отношений.
• 2. В земельно-правовом регулировании будет усиливаться дифференциация правового статуса субъектов земельных правоотношений, поскольку следствием развития рынка в сфере землепользования является появление многоукладной экономики.
• 3. С интенсификацией землепользования возникает потребность в усилении экологизации земельного законодательства в целях обеспечения экологической безопасности хозяйственной деятельности субъектов земельных правоотношений.
• 4. Поскольку в рыночных земельных отношениях ведущая роль принадлежит договорным отношениям, то возрастает и роль земельно-правового регулирования договоров.
• 5. Развитие рыночных отношений в сфере землепользования требует обеспечения необходимой свободы, а поэтому земельно-правовая регламентация будет очищаться от излишней детализации при усилении четкой регламентации эколого-правовых нормативов поведения.
• 6. Расширение правовой свободы субъектов земельных правоотношений должно сопровождаться усилением ответственности за земельно-правовые нарушения, а в структуре этой ответственности наибольший удельный вес должны занимать меры финансового и имущественного воздействия.
• 7. Одновременно с указанными направлениями совершенствования земельного законодательства земельно-правовая регламентация будет совершенствоваться по двум основным направлениям:
  • а) совершенствование материальных норм права, регулирующих земельные отношения;
  • б) совершенствование процессуальных норм права, регулирующих порядок реализации материальных земельноправовых норм на практике.

Указанные направления совершенствования земельного законодательства реализуются одновременно, но, возможно, с различной степенью интенсивности.